Fra Historisk statistikk 1994
Offentlig forvaltning
Statistikkgrunnlag
Dette kapitlet inneholder finansstatistikk for stats- og kommuneforvaltningen. Tall for offentlige finansinstitusjoner er gitt i kapittel 24 Finansinstitusjoner, penger og kreditt. Finansstatistikken gir regnskapsopplysninger i en standardisert form basert på bruk av nasjonalregnskapets prinsipper og definisjoner.
Eldre statistikk for offentlige finanser foreligger bl.a. i NOS-publikasjonene De offentlige sektorers finanser 1961, 1962-67, 1968-70, 1971-73 og 1973- 76. I Historisk statistikk 1978 er det gitt referanser til relevante eldre statistiske kilder for stats- og kommuneforvaltningen.
Statistikk for offentlig forvaltning før og etter 1972 er ikke uten videre sammenlignbar. De fleste tabellene er derfor ikke ført lenger tilbake enn 1972. Manglende sammenlignbarhet skyldes at Norge i 1973 gikk over til nytt nasjonalregnskapssystem i samsvar med anbefalingene fra FN. Endrede klassifikasjoner og definisjoner nødvendiggjorde omregning til nytt system av tidligere publiserte tall for å få sammenheng i tidsseriene. Revisjonene ble imidlertid begrenset til hovedseriene i nasjonalregnskapet, og for offentlige finanser ble seriene revidert tilbake til 1972. Tall tilbake til 1949 er bare gitt for noen hovedstørrelser som viser størrelse og utvikling av offentlig forvaltning i forhold til norsk økonomi.
Statistikken for offentlig forvaltning bygger på regnskapsopplysninger fra ulike regnskapsførende enheter. Forvaltningens utgifter og inntekter er i tabellene dels gruppert etter art og dels etter formål. Formålsgrupperingen er bare gitt tilbake til 1980. Dette har sammenheng med at den internasjonale standarden for formålsgruppering først ble vedtatt i 1979, og introdusert i det norske nasjonalregnskapet fra 1980.
Offentlig forvaltning
I tabellene for offentlig forvaltning i alt er skattene gitt til påløpte verdier, mens de for stats- og kommuneforvaltningen gir bokførte tall. Det oppstår da en differanse mellom tallene for offentlig forvaltning og summen for stats- og kommuneforvaltningen.
Tallene over fordringer og gjeld viser sammensetningen av de enkelte sektorers finansielle aktiva og passiva, og gir også sammenhengen mellom utgifts- og inntektsregnskapet og endringene i balansen. Balansetallene er ikke konsolidert mellom delsektorene. Verdipapirene ihendehaverobligasjoner, aksjer og ser- tifikater er vurdert til pålydende verdi.
I nasjonalregnskapet beregnes sysselsettingstall fordelt på offentlig forvaltning og næringsvirksomhet. Datagrunnlaget for beregning av utførte timeverk og sysselsatte normalårsverk i offentlig forvaltning er lønnskostnadstall fra offentlige regnskaper og annen sysselsettings- og lønnsstatistikk.
Tabellen over offentlige utgifter til utviklingshjelp og internasjonalt, humanitært hjelpearbeid publiseres på årlig basis i Statistisk årbok, og bygger på opplysninger fra Direktoratet for utviklingshjelp.
Tall for direkte skatter, trygde- og pensjonspremier, indirekte skatter, stønader til private konsumenter og subsidier for årene 1949 til 1971 er hentet fra publikasjonene Nasjonalregnskap 1949-62 (revidert utgave) og 1962-78. Det samme gjelder for bruttoprodukt, offentlig konsum og bruttorealinvesteringer i offentlig forvaltning.
Mer detaljerte opplysninger om offentlige finanser finnes i NOS-publikasjonene De offentlige sektorers finanser 1972-85, 1983-88 og 1986-91. Opplysninger om offentlige finanser blir også publisert på årlig basis bl.a. i Statistisk årbok og Økonomiske analyser. En statistisk oversikt over den offentlige forvaltnings størrelse og utvikling er presentert i Rapporter 92/13.
Statsforvaltningen
Statsforvaltningen er en hovedsektor som omfatter de tre institusjonelle sektorene statskassen, andre statsregnskap og trygdeforvaltningen.
Statistikken omfatter alle inntekter og utgifter som posteres over statens bevilgningsregnskap (fra 1983 inkluderer dette også Folketrygden), og dessuten alle tilsvarende transaksjoner over statsforvaltningens fond mv., andre trygdeordninger som Folketrygdfondet, samt forskudds- og depositakonti. For disse innhentes egne regnskaper.
Statistikken over statsforvaltningens finansielle balanse bygger vesentlig på det trykte statsregnskapet (kapitalregnskapet) og på innhentede oppgaver fra andre stats- og trygderegnskap.
Kommuneforvaltningen
Kommuneforvaltningen omfatter virksomhet som drives av kommuner og fylkeskommuner. Grunnlaget for statistikken er regnskapsoppgaver fra hver kommune og fylkeskommune, samt fra felleskommunal og fellesfylkeskommunal forvaltningsvirksomhet. Kommuneloven er det formelle utgangspunkt for regnskapsføringen i kommunesektoren, og Kommunal- og arbeidsdepartementet fastsetter forskrifter for denne. Det ble innført nye forskrifter for regnskapsføringen i 1991. Regnskapsopplysningene til og med 1990 bygger på regnskapsforskrifter av 1971.
Tall etter kommuneregnskapets oppstillingsmåte publiseres i NOS-publikasjonen Strukturtall for kommunenes økonomi og i serien Regionalstatistikk. I dette kapitlet er regnskapstallene for kommuneforvaltningen konvertert over til nasjonalregnskapets artsgruppering, og det gir dermed mulighet for å sammenligne kommuneforvaltningen med øvrige deler av økonomien. Dette innebærer blant annet at overføringer mellom kommunene innbyrdes er utelatt. Balansetallene for kommuneforvaltningen omfatter tall for kommunekassene og kommunale lånefond. For årene 1972 til 1978 inkluderer balansetallene for kommuneforvaltningen også kommunale foretak.
Utviklingstrekk
Noen hovedstørrelser
Det har de siste tiårene vært en sterk vekst i sysselsettingen i offentlig sektor. Målt som normalårsverk økte sysselsettingen i offentlig forvaltning fra 186 000 i 1962 til 489 000 i 1992. Som prosentandel av den samlede sysselsettingen i Norge viste årsverkene i statsforvaltningen en svak vekst fra 6,5 prosent i 1962 til drøyt 8 prosent i 1992. Kommuneforvaltningen hadde derimot en sterk vekst fra 6,5 prosent i 1962 til knapt 20 prosent i 1992. Totalt medførte dette at offentlig forvaltnings andel av samlet sysselsetting økte fra 13 til 28 prosent i løpet av 30-årsperioden.
Offentlig konsum som andel av BNP økte i løpet av perioden 1962-1992 fra 14 til drøyt 22 prosent. Denne utviklingen kan først og fremst tilskrives kommuneforvaltningen. Kommunalt konsum økte i perioden fra knapt 7 til 13,5 prosent av BNP, mens statlig konsum steg fra drøyt 7 til ca. 9 prosent.
Bruttoproduktet i offentlig forvaltning viser en klar stigning som andel av BNP, og dette skyldes i hovedsak utviklingen i kommuneforvaltningen. Andelen her økte fra drøyt 5 til nesten 12 prosent. For statsforvaltningen er andelen omtrent uendret perioden sett under ett.
Bruttorealinvesteringene i offentlig forvaltning som andel av BNP økte fra 3,5 prosent i 1962 til knapt 5 prosent på 1970-tallet. På 1980-tallet falt andelen igjen til omtrent samme nivå som før. Perioden sett under ett har investeringene i statsforvaltningen økt i forhold til BNP, mens investeringene i kommuneforvaltningen har gått noe ned.
Inntekter
Totalt sett ble skattenes andel av inntektene redusert fra 93,6 prosent til 80 prosent i løpet av perioden 1972 til 1992. Inntektsandelen gikk ned for både indirekte skatter, trygde- og pensjonspremier og direkte skatter, men nedgangen var sterkest for indirekte skatter. Dette ble i hovedsak motsvart av økte renteinntekter, men også gebyrer og andre inntekter økte som andel av totale inntekter.
Til tross for nedgangen i skattenes andel av totale inntekter, er skattene fortsatt hovedinntektskilden for forvaltningen. Figur 23.3 viser utviklingen i bruttoskatter i alt til offentlig forvaltning i prosent av BNP. Fra et nivå på 33,8 prosent av BNP i 1962 steg bruttoskattene til en topp på 50,7 prosent av BNP i 1980. Deretter falt andelen noe, til den i 1992 med 46,7 prosent var tilbake på nivået fra rundt 1972. Til tross for denne nedgangen i bruttoskattene har overføringene til private fortsatt å øke gjennom hele perioden, fra 12,4 prosent i 1962 til 27,9 prosent i 1992. Dette innebærer at nettoskattene, definert som bruttoskatter minus overføringer til private, har gått kraftig ned de siste årene. Nettoskattene var på det høyeste i 1985 med 29,6 prosent av BNP, og i 1992 på det laveste nivået i hele perioden med 18,9 prosent.
Utgifter
Løpende utgifter for offentlig forvaltning som andel av BNP økte fra drøyt 40 prosent i 1972 til nær 58 prosent i 1992. Statsforvaltningens andel steg fra 34 prosent i 1972 til nærmere 48 prosent i 1992, og kommuneforvaltningens andel steg fra 13,5 til drøyt 19 prosent. Overføringer mellom stats- og kommuneforvaltningen er her regnet med for undersektorene, men ikke for offentlig forvaltning i alt.
Offentlig forvaltnings løpende utgifter fordelte seg slik etter art i 1972 og 1992:
Utgiftsandelen økte fra 1972 til 1992 for renteutgifter og stønader til private konsumenter. Dette ble motsvart av nedgang i utgiftsandelen for driftsutgifter og subsidier.
Sparing
Bruttosparing er definert som differansen mellom løpende inntekter og løpende utgifter. Figur 23.4 viser utviklingen i bruttosparingen i offentlig forvaltning, og hvordan sparingen har vært fordelt på bruttorealinvesteringer inkl. netto kjøp av fast eiendom, og nettofinansinvesteringer. Bortsett fra en periode på slutten av 1970-tallet, var sparingen høy fra 1972 og fram til slutten av 1980-tallet (mellom 8 og 13 prosent av BNP). Deretter gikk imidlertid sparingen kraftig ned, og var i 1992 på under 1 prosent av BNP.
Nettofinansinvestering er definert som differansen mellom bruttosparing og bruttorealinvesteringer samt netto kjøp av fast eiendom. Nettofinansinvesteringen
i offentlig forvaltning har variert mye perioden igjennom. Fra over 4 prosent av BNP i 1973 ble andelen redusert til nær null på slutten av 1970-tallet. Deretter fulgte en periode med kraftig økning fram til midten av 1980-tallet, særlig pga. store inntekter fra petroleumsvirksomheten. De siste årene har imidlertid bl.a. sviktende skatteinntekter og relativt sterk utgiftsvekst ført til at nettofinansinvesteringene er blitt negative.
Overskudd før lånetransaksjoner er et annet vanlig overskuddsbegrep. Det er definert som nettofinansinvesteringer minus nettokapitalinnskudd i offentlig forretningsdrift. Utviklingen har stort sett vært den samme som for nettofinansinvestering fordi nettokapitalinnskudd har vært positive i hele perioden.
Fordringer og gjeld
Utviklingen i nettofordringer er nært knyttet til utviklingen i nettofinansinvesteringer. En positiv nettofinansinvestering et år vil normalt føre til at nettofordringer øker. Dette behøver likevel ikke være tilfelle fordi fordringsendringen i balansen er korrigert for omvurderinger mv.
Figur 23.5 viser utviklingen i nettofordringer i prosent av bruttonasjonalprodukt for henholdsvis offentlig forvaltning, statsforvaltningen og kommuneforvaltningen i perioden 1972-1991. Offentlig forvaltning i alt hadde i hele perioden store nettofordringer. Etter en nedgang på slutten av 1970-tallet fulgte en sterk vekst fram til andre halvdel av 1980-tallet.
Deretter var nettofordringene relativt stabile, men i begynnelsen av 1990-årene har det vært en viss nedgang. Utviklingen for statsforvaltningen isolert viser stort sett samme tendens, men nettofordringene er her noe lavere hele perioden igjennom. Kommuneforvaltningen har derimot i hele perioden negative nettofordringer, dvs. nettogjeld. Samtidig har vedvarende negative nettofinansinvesteringer ført til at kommuneforvaltningens nettogjeld i løpende kroner har økt. Årsaken til at figuren viser en kraftig nedgang i nettogjelden i 1979, er at balansetall for kommunale foretak ble skilt ut fra kommunefor-valtningens tall fra dette året. På slutten av 1980-tallet økte kommuneforvaltningens nettogjeld til hele 7,5 prosent av BNP i 1989, men i begynnelsen av 1990-årene gikk andelen noe ned igjen.