Hvorfor ulike arbeidsledighetstall?

Hver måned blir det publisert to tall over arbeidsledige i Norge: Det ene blir publisert av NAV og gjelder dem som er registrert helt arbeidsledige hos NAV. Det andre blir publisert av SSB og gjelder alle arbeidsledige, også dem som ikke registrerer seg hos NAV.

Begge statistikkene gir verdifull informasjon om situasjonen på arbeidsmarkedet, men tallene blir forskjellige. Hvorfor de blir forskjellige blir forklart i denne artikkelen.

Formålet med arbeidsledighetsstatistikken som blir publisert av NAV, er å vise hvor mange som søker jobb via NAV og hvor mange av disse som mottar dagpenger. Kilden til statistikken er altså et register over alle personer som benytter seg av muligheten til og oppfyller kravene til å være registrert helt ledige hos NAV. Dette kalles fulltelling, det vil si at statistikken gir en fullstendig oversikt over alle som er registrert helt ledige i NAV. Dermed er det ingen utvalgsusikkerhet knyttet til tallene og statistikken kan levere svært detaljerte tall, for eksempel helt ned på kommunenivå. Samtidig vil unge og andre grupper uten krav på dagpenger ha mindre motivasjon til å registrere seg hos NAV, selv om de reelt sett er arbeidsledige.

Formålet med arbeidsledighetsstatistikken som blir publisert av SSB er blant annet å vise hvor mange som er arbeidsledige slik dette er definert internasjonalt. Tallene samles inn i Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) ved hjelp av telefonintervju med et utvalg av befolkningen. Disse tallene er internasjonalt sammenlignbare fordi de fleste land produserer tilsvarende statistikk etter samme metodikk (Labour Force Survey – LFS). I tillegg til å gi internasjonalt sammenlignbare tall er det AKU som gir det mest dekkende bildet av den totale arbeidsledigheten, særlig fordi AKU også fanger opp arbeidsledige som søker arbeid uten å registrere seg hos NAV. I AKU blir også utviklingen i ledigheten presentert i et helhetlig system hvor alle personer fordeles i en av de tre gruppene sysselsatt, arbeidsledig eller utenfor arbeidsstyrken.

Norge er ikke alene om å ha to statistikker over arbeidsledige. De aller fleste land det er naturlig å sammenligne Norge med gjennomfører AKU/LFS samtidig som de produserer statistikk basert på dem som mottar dagpenger eller arbeidsledighetstrygd. Begge statistikkene gir verdifull informasjon om situasjonen på arbeidsmarkedet.

Både AKU- og NAV-tallene er basert på samme underliggende kriterier for å bli definert som arbeidsledige. Man må:

• være helt uten inntektsgivende arbeid
• ha forsøkt å få arbeid (søkekriteriet)
• være tilgjengelig for arbeid (tilgjengelighetskriteriet)

Hvorfor blir tallene forskjellige?

Selv om de underliggende kriteriene for å bli definert som arbeidsledig er lik, blir noen personer:

1)      definert som arbeidsledig i AKU, selv om de ikke melder seg som arbeidsledig hos NAV

2)      registrert som helt ledig hos NAV, men blir likevel ikke klassifisert som arbeidsledig i AKU

Det er særlig den første av disse punktene som blir trukket frem som forklaring på at AKU- og NAV-tallene spriker. Økning i arbeidsledighet for denne gruppen ble for eksempel nevnt som en mulig delforklaring på at forskjellen mellom AKU- og NAV-ledigheten begynte å øke i 2014 (Finansdepartementet 2017). Men som vi skal se, bidrar også det andre punktet til at tallene blir ulike.

I tillegg til disse to punktene fører blant annet ulike referanseperioder til at enkelte registrerte helt ledige hos NAV er sysselsatt i AKU. Dessuten kan ikke-bosatte personer være registrert hos NAV mens denne gruppen ikke vil være med i AKU fordi undersøkelsen kun omfatter registrerte bosatte personer. Dette utgjør normalt ingen noen stor gruppe. NAV opererer også i praksis med en snevrere aldersavgrensning enn i AKU, noe vi kommenterer lenger ned.

Hvor stor overlapp er det mellom AKU- og NAV-ledige?

Figur 1 viser graden av overlapp mellom de AKU-ledige og NAV-ledige (det vil si NAV-ledige som svarer i AKU, blåst opp med AKU-vekter). Personer på tiltak er ikke med i denne figuren. Blant de 104 000 som er arbeidsledige i AKU (blått og grønt) er bare litt under en tredjedel også registrert som ledige hos NAV (grønt). Dette henger altså sammen med punkt 1 nevnt ovenfor, at AKU også fanger opp ledige som ikke melder seg hos NAV. Blant de 64 000 NAV-ledige (grønt og gult) blir omtrent halvparten ikke klassifisert som AKU-ledige (gult), det vil si punkt 2 ovenfor. Vi skal se nærmere på hva det er som fører til at såpass mange bare blir klassifisert som arbeidsledig i én av statistikkene.

For å kunne si noe om dette har vi koblet de to kildene, det vil si at vi har funnet ut om de som blir intervjuet i AKU har vært registrert hos NAV (Arena-registeret). Dermed har vi kunnet se hva NAV-ledige har svart i AKU og hvorfor ikke alle av dem blir klassifisert som ledige der. Tilsvarende har vi kunnet se nærmere på hvem de AKU-ledige som ikke samtidig er NAV-ledige er og hva de har svart i AKU. Les mer om koblingen av de to kildene i boksen nedenfor.

Noe av grunnen til den store graden av manglende overlapp i figur 1 er at AKU fanger opp arbeidsledige i hele aldersspennet fra 15 til 74 år (i tråd med internasjonale definisjoner), mens de aller yngste og eldste i denne gruppen ikke blir registrert som helt ledige hos NAV. Dette henger sammen med at de yngste går på skole og at de eldste har krav på alderspensjon.

Hvis vi avgrenser til personer i alderen 20–64 år, blir det derfor noe større overlapp: Av 85 000 AKU-ledige (20–64 år) og 59 000 NAV-ledige (20–64 år) er 26 000 ledige i begge statistikkene. Det vil si 31 prosent av de AKU-ledige og 44 prosent av de NAV-ledige. Da har vi luket ut manglende overlapp som henger sammen med forskjeller i aldersavgrensninger og står derfor igjen med det manglende overlappet som er knyttet til andre forhold enn alder i seg selv. I det videre begrenser vi oss derfor til personer i alderen 20–64 år.

Hvorfor blir ikke alle NAV-ledige også AKU-ledige?

Figur 2 viser hvordan fire grupper i befolkningen 20-64 år fordeler seg etter de tre kriteriene for å bli definert som arbeidsledig i AKU. De fire gruppene er NAV-ledige (59 000), personer på tiltak (16 000), personer under utdanning (239 000) og resten (2 848 000). De to første gruppene har vi identifisert gjennom koblingen med Arena-registeret fra NAV, mens de under utdanning har oppgitt dette som sin hovedsakelige virksomhet i AKU. Gruppene er gjensidig utelukkende, så en person er bare med i én av de fire gruppene (og plassert i den lengst til venstre hvis de i utgangspunktet er med i flere).

 

Som tidligere nevnt blir enkelte NAV-ledige ikke klassifisert som arbeidsledige i AKU. Figur 2 viser hvorfor. Av de 59 000 NAV-ledige blir 12 000 klassifisert som sysselsatt i AKU. Når disse NAV-ledige blir intervjuet i AKU svarer de altså at de har hatt inntektsgivende arbeid i referanseuka. Nesten alle blir klassifisert som ansatte og de utmerker seg ikke i form av overrepresentasjon i enkeltnæringer eller i form av kort arbeidstid. Mulige forklaringer kan være at noe av dette er svart arbeid eller at det oppgis uriktige opplysninger enten til NAV eller i AKU.

16 000 NAV-ledige søker ikke jobb, ifølge AKU

Selv om det altså er en gruppe av NAV-ledige som i AKU svarer at de jobber, er det store flertallet ikke i arbeid. De får dermed spørsmålene i AKU om jobbsøking. Rundt en tredjedel av de NAV-ledige (og som ifølge AKU ikke er i arbeid) søker ikke arbeid ifølge AKU: 16 000 av 47 000.

For å være registrert helt ledig hos NAV må man søke arbeid ved NAV, som i praksis betyr at man må ha meldt seg eller fornyet meldingen i løpet av de to siste ukene. Å kontakte NAV for å få jobb eller vente på jobbtilbud fra NAV inngår som søkeaktiviteter i AKU. Likevel svarer altså det som tilsvarer 16 000 NAV-ledige i AKU «nei» på spørsmålet om de har forsøkt å få arbeid i løpet av de siste fire ukene. Det er en svak overrepresentasjon av eldre i denne gruppen av NAV-ledige.

Nesten alle de NAV-ledige som oppfyller søkekriteriet i AKU oppfyller også tilgjengelighetskriteriet (26 000 av 31 000). Dette betyr at de har svart bekreftende på at de er tilgjengelige for arbeid de nærmeste to ukene.

Blant personer på tiltak ser vi omtrent samme mønster som blant NAV-ledige, men det er færre tiltaksdeltakere som ender opp med å bli klassifisert som AKU-ledige enn tilfellet er for NAV-ledige. Dette er som forventet siden personer på tiltak ikke er underlagt samme regler som NAV-ledige.

12 000 studenter er AKU-ledige uten å melde seg hos NAV

Som nevnt er det mange personer som er definert som arbeidsledig i AKU, selv om de ikke melder seg som arbeidsledig hos NAV. Dette dreier seg om de tre gruppene til høyre i figur 2, altså tiltaksdeltakere, personer under utdanning og resten. Tiltaksdeltakerne har vi allerede kommentert, så da står vi igjen med alle som verken er NAV-ledige eller på tiltak. Av dem har vi skilt ut personer under utdanning som en egen gruppe siden studenter ofte blir trukket frem som en gruppe som kan være arbeidsledige uten at de nødvendigvis melder seg hos NAV. Dette henger sammen med insentivene man har til å melde seg til NAV – disse er selvsagt lave blant personer som ikke har krav på dagpenger. Studenter og andre unge er ofte i en slik situasjon.

Figur 2 viser at en betydelig andel av dem under utdanning er sysselsatt, dette er i all hovedsak studenter som har en deltidsjobb ved siden av studiene. Videre ser vi at flertallet av de ikke-sysselsatte studentene ikke søker etter noen jobb. Men 20 000 av dem er jobbsøkere og 12 000 oppfyller dessuten tilgjengelighetskriteriet og blir dermed klassifisert som arbeidsledige i AKU.

Det er viktig å understreke at denne ledighetsgruppen også er registrert med utdanning som sin hovedsakelige virksomhet i AKU, så det er hele tiden mulig å se hvor mange av de AKU-ledige som oppgir utdanning som sin hovedsakelige virksomhet. Dette er relevant informasjon å ha siden det kan innvendes at det er mindre bekymringsfullt med noe ledighet blant studenter enn f.eks. blant ferdig utdannede. Men disse studentene oppfyller alle de tre kriteriene for å være arbeidsledig og må derfor også klassifiseres som det i AKU, noe annet ville være å skjule reell arbeidsledighet.

I tillegg er enda 42 000 AKU-ledige ikke registrert hos NAV

I tillegg til personene under utdanning som er beskrevet ovenfor, har vi en svært stor og sammensatt gruppe som vi i figur 2 kaller «resten». Dette er altså personer som verken er registrert hos NAV (helt ledig eller på tiltak) eller har oppgitt utdanning som sin hovedsakelige virksomhet i AKU. Det store flertallet er selvsagt sysselsatt, 2 395 000 av dem er i jobb ifølge AKU. De som ikke er i jobb (453 000) består av uføre, førtidspensjonister, hjemmearbeidende og av reelt arbeidsledige.

Figur 2 viser at det store flertallet av de 453 000 i «rest-gruppen» uten jobb ikke oppfyller søkekriteriet i AKU. Dette er altså i hovedsak uføre, førtidspensjonister og hjemmearbeidende. Det er viktig å huske på at mange av dem likevel kan ha et ønske arbeid, men de oppfyller altså ikke søkekriteriet for å bli klassifisert som arbeidsledige i AKU. Av de 53 000 i «rest-gruppen» som oppfyller søkekriteriet, oppfyller 42 000 tilgjengelighetskriteriet og blir klassifisert som arbeidsledige i AKU.

Hvem er disse 42 000?

Blant de 42 000 som ikke oppgir utdanning som sin hovedsakelige virksomhet er likevel unge noe overrepresentert. Det er nesten like mange kvinner som menn i denne gruppen og de fleste søker heltidsarbeid. Svært mange av dem oppgir «arbeidsledig» som sin hovedsakelige virksomhet. Men hva SSB legger inn som hovedsakelig virksomhet i AKU er opp til intervjuobjektet selv å velge, så det kan ikke utelukkes at enkelte likevel tar noe utdanning selv om de har valgt «arbeidsledig» som sin hovedsakelige virksomhet.

Det som først og fremst kjennetegner disse 42 000 AKU-ledige som verken er NAV-ledige, på tiltak eller oppgir utdanning som sin hovedsakelige virksomhet, er at innvandrere er sterkt overrepresentert. Det er særlig innvandrere fra Asia, Afrika, etc. som dominerer denne gruppen. Dette reflekteres ved at svært mange har grunnskole eller videregående skole som høyeste fullførte utdanning.

Oppsummert er det særlig tre grupper AKU fanger opp som ledige i større grad enn det NAV gjør. To av dem har vi omtalt ovenfor, nemlig unge i utdanning og innvandrere. Disse har ofte ikke rettigheter til å motta dagpenger og dermed lave insentiver til å melde seg hos NAV. Men det er ikke bare unge og innvandrere som har slike lave insentiver, det gjelder også alle andre grupper som av ulike grunner ikke har vært i jobb. Dette kan for eksempel være tidligere hjemmearbeidende, uføre eller andre utenfor arbeidsstyrken. Strømningstall viser at AKU fanger opp ledighet også i disse gruppene. I 2019 var det i gjennomsnitt rundt 44 000 personer som gikk fra å være utenfor arbeidsstyrken til å bli arbeidsledig fra det ene kvartalet til det neste. Mange av dem hadde sannsynligvis lave insentiver til å melde seg ledige hos NAV.