Analysen følger Finansdepartementets veileder for samfunnsøkonomiske vurderinger og bygger på modellberegninger fra LOTTE-Barn med en atferdsmodell for barnehagedeltakelse og arbeidstilbud, samt LÆRERMOD for bemanningsbehov. I tillegg benyttes registerdata, barnetilsynsundersøkelsen og relevant empirisk forskning om barns læring og foreldres tilpasning. Formålet er å gi et beslutningsgrunnlag for vurdering av gratis barnehage som nasjonal ordning.
Foreldrebetalingen utgjorde i 2023 om lag 7,4 mrd. kroner brutto og 6,1 mrd. kroner netto etter foreldrefradrag og stønad til barnetilsyn. En avvikling av foreldrebetalingen antas å måtte skattefinansieres. Basert på atferdsmodellen anslås gratis barnehage å øke deltakelsen med om lag 3 300 barn sammenliknet med referanseåret i 2023. Videre beregnes en økning i foreldrenes arbeidstilbud på rundt 2 400 årsverk, hovedsakelig fordi inntektsavhengige moderasjonsordninger bortfaller ved universell gratis barnehage for alle. Dette gir en samlet økning i arbeidsinntekt før skatt på om lag 1,4 mrd. kroner, hvorav rundt 370 mill. kroner tilfaller staten som økte skatteinntekter.
Analysen finner at ikke‑brukere av barnehage i dag i stor grad kjennetegnes av husholdninger med lav inntekt, høyere andel enslige forsørgere og større innvandrerandel. Gratis barnehage antas derfor å øke deltakelsen særlig blant barn fra lavere sosioøkonomiske grupper. Økt deltakelse i disse gruppene kan bidra til å styrke tidlig læring og redusere senere prestasjonsforskjeller i skolen. Basert på norske effektstudier estimeres en samfunnsøkonomisk verdi av læringseffekter av barnehage i intervallet 41 000–164 000 kroner per barn målt i nåverdi. I hovedalternativet benytter vi midtpunktet i dette intervallet, noe som gir en samlet beregnet gevinst av økt læring på om lag 340 mill. kroner.
Økt barnehagedeltakelse medfører høyere samlede kostnader fordi flere barn gir behov for flere barnehageplasser og dermed høyere samlet ressursbruk i barnehagesektoren, herunder økte samlede lønns‑ og driftskostnader. Under hovedalternativet, med en økning på om lag 3 300 barn i barnehage, gir dette økt behov for bemanning. Etterspørselen etter barnehagelærere anslås å øke med rundt 350 årsverk for å opprettholde dagens barnehagelærerandel. Andelen barnehagelærere blant de ansatte er i dag om lag 0,4, mens regjeringen har en strategisk målsetning om å øke andelen til 0,6 fram mot 2030. En høyere barnehagelærerandel innebærer økt kostnad per plass, siden barnehagelærere er høyere lønnet enn øvrige ansatte. Kostnaden per barnehageplass er videre høyere for små enn for store barn, ettersom bemanningsnormen for små barn innebærer færre barn per ansatt. Alderssammensetningen av barna får dermed betydning for de samlede kostnadene.
Vi anslår at kostnader knyttet til administrasjon av inntektsmoderasjonsordningene reduseres med rundt 15 mill. kroner årlig ved en universell gratis ordning.
Netto samfunnsøkonomisk nytte er i vårt hovedalternativ beregnet til om lag -450 mill. kroner. Resultatet er følsomt for sentrale forutsetninger: høyere læringseffekter eller store arbeidstilbudseffekter reduserer underskuddet, mens flere nye barnehagebarn eller høyere andel barnehagelærere øker det. Gratis barnehage framstår som samfunnsøkonomisk lønnsomt kun under forutsetninger om lavere lærerandel enn i dag. Men en lavere lærerandel kan utfordre kvaliteten og dermed redusere læringsgevinster. Det finnes lite forskning på hvordan andelen barnehagelærere blant de ansatte i barnehager påvirker læringseffekten, så det er usikkerhet knyttet til hvordan endrede lærerandeler påvirker gevinstene.
Rapporten vurderer også alternativer til gratis barnehage for alle barn, herunder gratis barnehage kun for enkelte aldersgrupper, økt kvalitet gjennom høyere lærerandel blant de ansatte og økte kontantoverføringer. Økt lærertetthet kan isolert sett være lønnsomt dersom læringseffektene øker moderat for alle barn som deltar i barnehage, men krever betydelig rekrutteringsvekst i sektoren. Økt barnetrygd gir sterkere fordelingsvirkninger, men svakere læringseffekter enn økt barnehagedeltakelse.
Etter vår vurdering er kjernen i spørsmålet om gratis barnehage om en kan oppnå betydelige kognitive og sosiale gevinster for barn i den marginale gruppen som i dag står utenfor, med tilhørende økt yrkesaktivitet blant foreldrene. Vi kan ikke utelukke at denne gevinsten er så stor at den overstiger kostnadene som følger av skattefinansiering av redusert pris for alle og økt deltakelse. Samlet indikerer analysen at gratis barnehage kan gi viktige fordelings‑ og læringseffekter, men at tiltaket i hovedalternativet ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt gitt dagens kostnadsnivå.