Sentralisering - årsaker, virkninger og politikk

Sentralisering kan defineres som en tendens til at en økende andel av befolkningen bor og arbeider i byer eller større byregioner, mens stadig færre bor og arbeider på landsbygda og i spredtbygde strøk. I denne forstand er sentralisering et fenomen som har preget samfunnsutviklingen over lengre tid og i ulike land og verdensdeler, noe som har medført omfattende virkninger på levesett og velferd. Formålet med denne artikkelen er å diskutere teorier om sentralisering basert på strukturelle forskjeller i den økonomiske geografien mellom by og bygd. Byene skiller seg fra landsbygda blant annet på grunn av forskjeller i tetthet, reiseavstander og størrelsen på lokale markeder.

Norge har i likhet med mange andre land opplevd en sterk sentralisering. I nyere tid har imidlertid myndighetene i Norge hatt som mål å motvirke eller dempe sentraliseringen. For å hindre sentralisering har det blitt ført en aktiv distriktspolitikk. Viktige distriktspolitiske virkemidler har vært næringsstøtte til landbruk og fiskeri, høye statlige overføringer til distriktskommuner, relativt høy ressursbruk på infrastruktur i distriktene (veibygging med mer), subsidiering av kraftkrevende industri, differensiert arbeidsgiveravgift (med lavere sats i distriktene), desentralisering av statlige arbeidsplasser og høgskoler samt distriktspolitiske virkemidler under Kommunal- og regionaldepartementet, blant annet ulike bedriftsrettete tiltak. Det er også opprettet en egen tiltakssone i Nord-Troms og Finnmark som blant annet nyter godt av redusert inntektsskatt, lavere elektrisitetsavgift og avskrivning av studielån.

Mest vekst i sentrale kommuner

Den aktive distriktspolitikken har imidlertid ikke vært tilstrekkelig til å hindre sentralisering. Tabell 1 viser utviklingen fra 1998 til 2006 med hensyn til hvordan befolkningen fordeler seg på bosteder med ulik grad av sentralitet. Definisjonen av sentralitet er basert på den offisielle kommuneklassifiseringen fra 1994. Tabellen viser at det er de mest sentrale kommunene som har fått en økt befolkningsandel i løpet av perioden. Andelen bosatte i de mest sentrale kommunene økte med 1,8 prosentpoeng. Det var imidlertid bare de minst sentrale kommunene som hadde en befolkningsnedgang målt i absolutte tall. Dette må ses i sammenheng med at hele landet hadde en befolkningsvekst på 5 prosent i perioden fra 1998 til 2006. De mest sentrale kommunene hadde en befolkningsvekst på 8,6 prosent, noe som i absolutte tall tilsvarer en økning på om lag 200 000 innbyggere.

Den pågående sentraliseringen kan enten bety at distriktspolitikken har vært ineffektiv, eller at det er så sterke drivkrefter bak sentraliseringen at den er krevende å stoppe. Vi vet ikke hva som ville ha vært situasjonen med en mindre aktiv distriktspolitikk. En sammenlikning mellom Norge og Sverige kan imidlertid tyde på at distriktspolitikken har hatt en effekt. Sverige har hatt en sterkere sentralisering enn Norge, noe som kan skyldes en mer ambisiøs norsk distriktspolitikk.

Et interessant spørsmål er derfor hva som er årsakene til sentraliseringen. Er sentraliseringen en uavvendelig prosess, eller vil sentraliseringen kunne stoppes ved å bruke mer ressurser, eller eventuelt endre innretningen på distriktspolitikken? Vil det være best for samfunnet å foreta en raskere omstilling til en sentralisert struktur, eller er det best å forsøke å bremse eller snu sentraliseringen?

For å belyse i hvilken grad sentralisering er ønskelig eller skadelig, er det relevant å diskutere hva som er virkningene av sentralisering. Personer i ulike strøk av landet kan forventes å oppleve forskjellige virkninger. Ettersom sentraliseringen i stor grad er basert på mange individuelle beslutninger, er det grunn til å anta at det må være noen gevinster som driver fram sentraliseringen. Hvis sentraliseringen utelukkende hadde hatt negative virkninger for alle borgerne, er det vanskelig å tenke seg hva som skulle motivere folk til å ta de beslutningene som fører til sentralisering.

Sentraliseringen kan imidlertid også ha betydelig negative virkninger, særlig i fraflyttingsområder. En relevant hypotese er at disse negative virkningene kan bidra til å forsterke sentraliseringen, slik at sentraliseringen virker selvforsterkende. I så fall er det nødvendig å studere årsaker og virkninger i sammenheng for å få en god forståelse av prosessene som skaper sentralisering. En god forståelse av årsaker og virkninger gir også bedre grunnlag for å utforme politiske tiltak knyttet til sentralisering.

Sentralisering er per definisjon et makrofenomen, men er som sådan et resultat av beslutninger som er foretatt av mange forskjellige individuelle aktører; som husholdninger, arbeidstakere, studenter, bedrifter og politikere. Fenomenet er komplekst ved at det griper inn i ulike typer markeder (boligmarked, arbeidsmarked, marked for utdanning) og skaper samspill mellom disse markedene.

Preferanser, valgmuligheter og politikk

En viktig verdi i vestlige samfunn er at borgerne har valgfrihet, og at de blir holdt ansvarlige for sine valg. Valgfrihet antas å gi individene større velferd ved at individene gjennom egne valg kan gjøre det best mulige ut av sin situasjon, mens myndighetene ikke har tilstrekkelig informasjon og kompetanse til å vite hva som er best for hvert enkelt individ. I tillegg kan opplevelsen av valgfrihet representere en verdi i seg selv, utover den velferdsøkningen som oppnås ved at individene får lov til å gjøre det beste ut av sin situasjon. Når myndighetene foretar valg på vegne av individene, vil det oppstå effektivitetstap og administrasjonskostnader som reduserer samfunnets velferd. Som en hovedregel kan man derfor argumentere for at myndighetene bør respektere individenes ønsker og ikke forsøke å overprøve disse. Individenes valg kan imidlertid begrenses når disse er til skade for dem selv, for andre eller for fellesskapet. Da er det potensielt grunnlag for myndighetene til å gripe inn.

Forskjellige individer har forskjellige valgmuligheter, og valgmulighetene endrer seg over tid. Den teknologiske utviklingen har bidratt til en sterk utvidelse av valgmulighetene. Myndighetene kan iverksette tiltak for å påvirke individenes valgmuligheter. Formålet med slike tiltak bør først og fremst være å øke valgmulighetene, ettersom tiltak som reduserer valgmulighetene vanligvis vil føre til lavere velferd. Gode argumenter for politiske tiltak kan være at tiltakene øker samfunnets samlete velferd (økt effektivitet), eller at tiltakene gir en bedre fordeling av valgmuligheter og velferd på tvers av individer. Det vil si at man særlig bør ta sikte på å øke mulighetene til personer som i utgangspunktet har små valgmuligheter og lav velferd.

I demokratiske land er valg av bosted og arbeidssted overlatt til individer og husholdninger, slik at folk har stor grad av valgfrihet på dette området. Individene kan antas å velge bosted i samsvar med sine preferanser, gitt de mulighetene som foreligger i boligmarkedet og i arbeidsmarkedet. Sentralisering kan således være et uttrykk for at samfunnets velferd øker når flere bor og arbeider i byene. Sentralisering kan imidlertid tenkes å ha virkninger for andre enn de som tar flyttebeslutningene. Hvis samfunnet blir påført kostnader eller gevinster som individene ikke tar hensyn til i sine valg, kalles dette eksterne virkninger eller eksternaliteter . Dette betyr at deltakerne i en transaksjon ikke bærer alle kostnadene eller ikke høster alle gevinstene av transaksjonen, men at noen kostnader eller gevinster tilfaller en utenforstående tredjepart.

Det er relevant å skille mellom reelle og pekuniære eksternaliteter. Mens reelle eksternaliteter har en direkte effekt på tredjepartens ressurser eller muligheter, vil en pekuniær eksternalitet operere gjennom påvirkning av markedspriser. Det vil si at en pekuniær eksternalitet er det samme som en priseffekt. Et eksempel på en reell eksternalitet ved sentralisering kan være at de som blir igjen på landsbygda, får forringet sitt sosiale nettverk. Et eksempel på en pekuniær eksternalitet ved sentralisering oppstår når de som eier en bolig på landsbygda får et verditap gjennom fall i boligprisene, mens de som eier en bolig i byen får en gevinst gjennom økte boligpriser.

Reelle eksternaliteter er et eksempel på markedssvikt som ofte brukes som begrunnelse for offentlige inngrep. Blant økonomer er det vanlig å anbefale at man legger en skatt på uønsket atferd eller subsidierer ønsket atferd. Formålet med slike tiltak er å korrigere markedsmekanismen slik at individene blir stilt overfor de reelle samfunnsmessige kostnadene ved å foreta ulike valg. Individene tillates fortsatt å foreta frie valg mellom alternativer, men prisene på ulike alternativer er endret slik at de reflekterer både private og samfunnsmessige kostnader. På denne måten får individene korrekt prisinformasjon, og alle må betale for de kostnadene som andre blir påført uforskyldt.

Til forskjell fra reelle eksternaliteter vil pekuniære eksternaliteter ikke bidra til markedssvikt. Det er derfor ikke noe grunnlag for at myndighetene bør korrigere de pekuniære eksternalitetene ut fra effektivitetshensyn, se Holcombe og Sobel (2000). Disse eksternalitetene sender korrekte prissignaler til aktørene om at knappheten på et gode har endret seg gjennom endringer i tilbud og/eller etterspørsel. Sentralisering medfører for eksempel økt knapphet på boliger i byene. Når boligprisene følgelig går opp, betyr dette at prismekanismen brukes til å rasjonere den økte etterspørselen etter boliger. Det er de husholdningene som har høyest betalingsvillighet for å bo sentralt som får innpass på boligmarkedet i byene. At andre husholdninger som har lavere betalingsvillighet for å bo sentralt ikke får innpass, skyldes knapphet på boliger i byene. Etterspørselen etter boliger blir imidlertid rasjonert av markedet på en måte som er i samsvar med samfunnsøkonomisk effektivitet.

En mulig samfunnsøkonomisk begrunnelse for en aktiv distriktspolitikk kan være at det foreligger reelle negative eksterne virkninger av sentralisering. En alternativ innfallsvinkel kan være å begrunne distriktspolitikken ut fra fordelingshensyn. Det kan imidlertid reises et spørsmål om hvor treffsikker distriktspolitikken er med hensyn til å løse fordelingsproblemer. Så vel rike som fattige individer på landsbygda og i distriktene vil kunne dra fordeler av en aktiv distriktspolitikk. For eksempel vil den reduserte toppskatten i tiltakssonen for Nord-Troms og Finnmark neppe være et virkemiddel som kan begrunnes med fordelingspolitikk. Formålet med fordelingspolitikken bør først og fremst være å hjelpe de fattige.

Resultatene til Mogstad, Langørgen og Aaberge (2007) viser at andelen fattige er høyere i sentrale kommuner enn i ikke-sentrale kommuner. Dette gjelder særlig når vi tar hensyn til at boligprisene og dermed levekostnadene er høyere i urbane strøk enn i rurale strøk. At det er relativt få fattige på landsbygda, kan imidlertid ha sammenheng med at myndighetene fører en aktiv distriktspolitikk. En slik fordelingspolitikk er imidlertid ikke egnet til å løse fattigdomsproblemet i byene. Det er særlig Oslo som har en høy andel fattige.

Valg av bosted og arbeidssted

I prinsippet kan individene og husholdningene fritt velge hvor de vil bo og arbeide. Men tilbudet av boliger i boligmarkedet og jobber i arbeidsmarkedet begrenser valgmulighetene. Valg av bosted vil også påvirke valgmulighetene etter at bostedet er valgt. En annen måte å uttrykke dette på er at ulike bosteder har ulike attributter, og at individene har ulike preferanser knyttet til disse attributtene. årsaken til at ulike bosteder gir tilgang til ulike valgmuligheter, er at transport koster tid og penger, slik at valgmulighetene til en viss grad er stedsbundet.

Individene/husholdningene velger altså bosted og arbeidssted ut fra sine preferanser over stedsbundne valgmuligheter. Vi kan si at ex post (etter valg av bosted) er valgmulighetene stedsbundet, mens ex ante (før valg av bosted) har individene tilgang til forskjellige bosteder med forskjellige attributter/valgmuligheter. Hvert bosted gir tilgang til en pakke av stedsbundne valgmuligheter, men individene kan også velge mellom forskjellige pakker gjennom valg av bosted. Valg av bosted og arbeidssted må ses i sammenheng, fordi transport koster tid og penger, slik at arbeidsstedet vanligvis ikke vil ligge svært langt fra bostedet. økt bruk av privatbil og utbygging av bedre og hurtigere offentlig kommunikasjon har imidlertid gitt grobunn for lengre arbeidsreiser. En større og lengre pendling mellom bosted og arbeidssted kan ha vært med på å redusere en ellers noe sterkere sentralisering.

Hva som kjennetegner landsbygda til forskjell fra byene er et viktig bakteppe for å diskutere sentralisering. Rosen (1974) utviklet en hedonisk pristeori basert på at markedsprisen på differensierte produkter avhenger av ulike attributter ved produktene.(1) Fra boligmarkedet er det for eksempel velkjent at beliggenhet påvirker boligprisene. For vårt formål er det interessant å rendyrke forskjellen mellom beliggenhet på henholdsvis landsbygda og i byene. En liste over positive attributter knyttet til henholdsvis landsbygda og byene, kan se ut som følgende:

Positive attributter knyttet til landsbygda

• Bedre tilgang til uberørt natur, friluftsliv, jakt og fiske
• Lavere kriminalitet
• Trygge oppvekstvilkår for barn
• Tette sosiale nettverk, «alle kjenner alle»
• Nærhet og større muligheter til å påvirke beslutninger
• Tilgang til et rolig liv, mindre stressende tilværelse
• Mindre forurensning og trafikkstøy
• Mindre omfang av trengsel og køer
• Lave boligpriser
• God tilgang til arbeidsplasser innenfor primærnæringer og kommuneforvaltning
• God tilgang til ulike støtteordninger fra myndighetene (distriktspolitikk)

Positive attributter knyttet til byene

• Bedre tilgang til relevante jobber for personer med spesialisert kompetanse
• Bedre karrieremuligheter og høyere lønnsnivå
• Større fagmiljøer og større variasjon i utdanningstilbud
• Større utvalg i butikker og servicetilbud
• Større tilbud av kafeer, restauranter og utesteder
• Bredere kulturtilbud
• Bedre tilgang til offentlig kommunikasjon
• Det er lettere å finne venner med like interesser/hobbyer/livssyn
• Større muligheter ved valg av partner
• Tilgang til et pulserende liv, «være der det skjer»

Hovedpoenget er imidlertid at landsbygda og byene er forskjellige og har forskjellige positive attributter. Tilsvarende kan man også sette opp lister over negative attributter ved henholdsvis landsbygda og byene, men disse blir i hovedsak en forkastelse av de positive attributtene, slik at de positive attributtene ved landsbygda er de negative attributtene ved byene og omvendt. I noen tilfeller vil hva som er positivt og negativt bli vurdert forskjellig av forskjellige individer. For eksempel kan noen vurdere tette sosiale nettverk («alle kjenner alle») som en positiv attributt ved landsbygda, mens andre vurderer dette som negativt. Videre kan det være ekstra krevende å finne passende jobber til høyt utdannete ektepar eller samboerpar på et lite sted, mens enslige personer ikke på samme måten er avhengige av at også partneren får seg jobb.

årsaken til at folk velger forskjellig bosted er trolig at individer og hushold har forskjellige preferanser over de positive og negative attributtene som er knyttet til henholdsvis landsbygda og byene. Folk er forskjellige og ønsker derfor å leve forskjellig. I tillegg er det også slik at individene har ulike «røtter», ved at de er knyttet til ulike steder gjennom slekt, familie og venner. Slike bånd kan utgjøre en positiv attributt ved både landsbygda og byene, avhengig av hvor individene har sine «røtter». På grunn av sentraliseringen er det imidlertid mange i byene som har sine «røtter» på landsbygda. Personene som flytter, vil også etter en tid få nye «røtter» på det nye bostedet. Men siden det å flytte i seg selv medfører en kostnad for husholdene, kan omfanget av flytting bli mer begrenset enn hva det ellers ville ha vært.

I økonomisk teori er det vanlig å anta at individene søker å ivareta sine egne interesser. Ved valg av bosted vil individene i så fall velge det stedet som har den beste kombinasjonen av attributter, der man tar hensyn til at individene vurderer ulike attributter forskjellig, og at det er kostnader knyttet til å flytte. I flyttekostnadene kan man i prinsippet også ta hensyn til at individene har begrenset informasjon om ulike steder, og at det derfor koster tid og penger å skaffe seg slik informasjon. Ved valg av bosted og arbeidssted vil det også inngå en vurdering av transportkostnader knyttet til arbeidsreiser og reiser for å nå ulike servicetilbud, skole og barnehage, familie og venner og så videre. At det er vanlig for folk flest å ta hensyn til mange forskjellige attributter ved valg av bolig og bosted, kan man få bekreftet ved å studere de prospekter som utformes av eiendomsmeklerne. Prospektene inneholder informasjon som blir etterspurt av kjøperne, og som kan virke salgsfremmende.

Årsaker til sentralisering

Hvordan kan vi forklare sentraliseringen med utgangspunkt i denne teorien om individenes valg av bosted/arbeidssted? En mulig forklaring kan være at flere personer, og særlig unge mennesker som flytter hjemmefra eller etab-lerer seg, foretrekker å bo i byene. De foretrekker byens attributter framfor landsbygdas attributter. En supplerende forklaring kan være at sentraliseringen virker selvforsterkende. Attributtene til landsbygda blir forringet som en følge av sentraliseringen, ved at sosiale miljøer, servicetilbud og arbeidsmarked forvitrer.

Teknologisk utvikling og vidtgående samfunnsendringer vil trolig påvirke og bidra til å forme innbyggernes preferanser og deres ønske om levesett. Derfor kan man ikke forvente at dagens mennesker ønsker å leve på samme måte som for 50 år siden. De urbane verdiene får betydelig oppmerksomhet i media og i populærkulturen, og de appellerer ofte til ungdom. Det kan derfor tenkes at byene forbindes med et levesett som blir betraktet som «hipt» og moderne, noe som kan bidra til å forklare at særlig ungdom søker seg til større byer. Et eksempel på dette er hvordan studieplassene raskt fylles opp i Oslo, mens studietilbud på mindre sentrale steder ofte har problemer med å få mange nok søkere. Selv om studentene har muligheter til å studere på mindre sentrale steder, viser det seg at mange foretrekker et mer urbant tilbud. Dessuten har ungdom en tendens til å imitere hverandre, noe som kan bidra til å forsterke sentraliseringen.

En nettverkseffekt kan defineres ved at verdien ved å delta i et nettverk påvirkes positivt hver gang en annen blir med i nettverket. Alle medlemmene drar fordeler av at nettverket utvides med flere medlemmer, se Katz og Shapiro (1994). Eksempler på nettverk som har fått sterkt utvidet utbredelse i de senere år, er Internett og mobiltelefoni. Nettverkseffekten er den ekstra verdien som man oppnår ved å kunne samhandle med andre brukere av et bestemt produkt. Et kjennetegn ved produkter som har store nettverkseffekter, er at etterspørselen etter produktet kan øke kraftig når utbredelsen når en viss terskelverdi. Dette skyldes at de positive nettverkseffektene blir dominerende i forhold til kostnadene ved å delta i nettverket. For eksempel vil valg av bosted også innebære et valg mellom å delta i ulike lokale sosiale nettverk.(2) Når tilstrekkelig mange ungdommer fra et sted på bygda flytter til byen, kan det derfor bli mer attraktivt for andre å flytte etter, for derved å holde bedre kontakt med et bestemt sosialt nettverk, eller fordi byen gir større muligheter enn landsbygda til å utvide et sosialt nettverk ved å få nye venner.

Den sterke økningen i hyttebygging i senere år, samtidig med sentralisering, kan antyde at folk sier «ja, takk, begge deler». De vil både ha tilgang til de positive attributtene i byene og på landet, noe de kan oppnå ved å ha flere boliger. Med økende eldreandel i befolkningen kan man derfor få en situasjon hvor boliger i byene står tomme i deler av året. Folk bor ikke bare i byen, men også i hus i Syden og på hytta. økende bruk av fritidsboliger er en motstrøm til sentraliseringen og gjør det vanskeligere å måle omfanget av sentralisering.

økt innvandring kan bidra til sentralisering. Dette kan skyldes at innvandrerne i gjennomsnitt har en sterkere preferanse for å bo sentralt enn etniske nordmenn. Innvandrerne søker også til større byer for å knytte flere kontakter med andre som har samme landbakgrunn eller felles kulturell/religiøs tilhørighet. Til forskjell fra mange nordmenn har ikke innvandrerne «røtter» på den norske landsbygda. Nyere undersøkelser har imidlertid vist at den umiddelbare virkningen av innvandringen er forholdsvis nøytral med hensyn til sentralisering, ved at bosettingen av nye innvandrere fordeler seg på landets fylker omtrent som befolkningen for øvrig. Tendensen til at sentraliseringen tar seg opp etter hvert som innvandrernes botid i landet øker, er derimot meget klar, se blant annet Stambøl (2006).

Tidligere var fruktbarheten betydelig høyere på landsbygda enn i byene, noe som bidro til å motvirke sentraliseringen, siden andelen barn som vokste opp på bygda var relativt høy. På grunn av fraflytting, aldring og «forgubbing» på landsbygda er denne situasjonen nå snudd. Sentralisering kan altså skyldes ulik alders- og kjønnssammensetning på landsbygda og i byene: Mens det er relativt mange som dør på landsbygda, er det relativt mange som blir født i byene. Selv uten flytting vil derfor sentraliseringen komme til å fortsette, se Brunborg og Texmon (2003). Dette viser at når sentraliseringen har kommet i gang, kan den være vanskelig å stanse.

En mulig forklaring på sentralisering er at den økonomiske veksten er høyere i byene enn på landsbygda. Selv med uendrete preferanser vil økonomisk vekst kunne lokke flere fra landsbygda til byene. økonomisk vekst kan føre til mangel på arbeidskraft og økte lønninger i byene. En relativt høy lønnsvekst kan føre til at flere foretrekker å bo og/eller arbeide i byene fordi dette gir høyere levestandard og større forbruksmuligheter. Mobilitet i form av sentralisering vil dermed bidra til å forbedre økonomiens funksjonsmåte, ved at produksjonsfaktorene blir flyttet der de gir høyest avkastning, slik at den samlete verdiskapningen øker. Markedets løsning på problemet med mangel på arbeidskraft i byene og mangel på jobber på landsbygda, er i hovedsak at arbeidskraften blir flyttet fra landsbygda til byene.

Hvis det er ønskelig å opprettholde sysselsetting og bosetting på landsbygda, hvorfor kan ikke like gjerne de mest lønnsomme bedriftene etablere seg på landsbygda, som at arbeidskraften blir flyttet til byene? Det finnes flere teorier om hvorfor det i liten grad skjer en desentralisering av arbeidsplasser på markedets premisser.

Glaeser og Kohlhase (2003) påpeker at transportkostnader for varer over lengre tid har vært fallende, mens kostnadene for å transportere mennesker ikke faller, blant annet fordi alternativkostnaden for reisetid øker proporsjonalt med lønningene. Disse observasjonene kan medføre at industrien i mindre grad enn før er basert på nærhet til råvarer og naturressurser, og at det blir stadig viktigere å være lokalisert i nærheten av befolkningstyngdepunkter med god tilgang på arbeidskraft. Samtidig vil tradisjonell vareproduksjon møte økende konkurranse fra lavkostnadsland, noe som kan true enkelte ensidige industristeder i Norge. Innenfor høyteknologisk industri kan det bli lagt mer vekt på at lokaliseringene skal være attraktive med hensyn til værforhold, klima og sesongvariasjoner (for eksempel dagslys om vinteren), som et virkemiddel for å hevde seg i konkurransen om kvalifisert arbeidskraft.

Stordriftsfordeler kan bidra til at det oftere er lønnsomt å etablere bedrifter i byene enn på landsbygda. Ved produksjon av tjenester vil etterspørselen i mange tilfeller være begrenset av størrelsen på lokalsamfunnet. For å etablere en lønnsom bedrift trengs det et visst kundeunderlag, og dette kan være forklaringen på hvorfor det er større variasjon i tilbudet av private tjenester, butikker og kultur i byene enn på landsbygda. Mange tjenester er også avhengig av direkte kontakt mellom kunde og leverandør, noe som favoriserer lokalisering i byene hvor det bor mange potensielle kunder. De som bor på landsbygda er i større grad avhengig av å reise til byene for å få dekket sitt behov for private tjenester.

Klyngeteorier legger vekt på at det på et sted kan bli bygget opp en økonomi med dynamisk vekstkraft som skyldes synergieffekter og ringvirkninger mellom bedriftene.(3) Konkurransedyktighet avhenger av de omgivelsene som bedriftene er en del av, noe som vil bety at bedrifter og enkeltpersoner alltid vil trekkes mot områder hvor næringsvilkårene totalt sett er best. Samtidig vil det være slik at jo flere bedrifter som etablerer seg i et område, desto mer interessant vil det være for andre bedrifter å gjøre det samme. Næringsklynger kjennetegnes ved at kvaliteten på næringsomgivelsene er høy, noe som gjør det attraktivt å etablere seg der. Det som kanskje er det mest iøynefallende ved vellykkete næringsklynger, er at de er selvforsterkende. De drives fram av konkurranse, samarbeid, innovasjonspress og kunnskapsutvikling i klyngen. For at en slik utvikling kan skje, må imidlertid klyngen ha nådd en viss størrelse, en kritisk masse, som gjør den selvgående. Derfor er det rimelig å forvente at slike næringsklynger ikke vil bli lokalisert på landsbygda, men at de oftere vil forekomme i byene.

Den teknologiske utviklingen innen informasjonsteknologi, data og Internett medfører nye muligheter for at folk kan jobbe og bo hvor som helst i landet. Tanken er at arbeidsstedet spiller mindre rolle enn før fordi kommunikasjonen i stor grad foregår elektronisk. Ifølge denne hypotesen skulle altså den nye teknologien gi større valgmuligheter for de som ønsker å bo på landsbygda. Foreløpig har imidlertid ikke disse nye mulighetene ført til at netto flyttestrømmen fra landsbygda har snudd, men at sentraliseringen tvert imot ser ut til å fortsette. Dette kan skyldes at personlig og daglig kontakt med kolleger og forretningsforbindelser fortsatt blir regnet som verdifullt. En annen mulig forklaring er at det også er andre attributter enn arbeidsmarkedet i sentrale strøk som blir høyt verdsatt av innbyggerne. Gaspar og Glaeser (1998) argumenterer for at virkningene av informasjonsteknologi på byenes utvikling vil avhenge av om behovet for direkte kontakt blir erstattet eller forsterket av elektronisk samhandling.

Virkninger av sentralisering

Sentralisering kan ha både positive og negative virkninger, og det er derfor ønskelig å komme fram til en balansert og helhetlig forståelse av ulike tap og gevinster som kan oppstå. Det er også av interesse å studere hvem som bærer kostnader og/eller mottar gevinster som en følge av sentraliseringen.

For individene som flytter kan vi anta at flyttingen gir en nettogevinst, ellers ville de ikke ha flyttet. Det vil si at gevinsten ved å flytte blir vurdert som høyere enn kostnaden. De hushold og individer som velger å flytte til mer sentrale strøk, har altså ifølge deres egen vurdering en positiv gevinst. Dette gjelder til tross for at boligprisene og dermed boutgiftene er betydelig høyere i byene. Når det er mange som ønsker å flytte til byene mens tilgangen på boliger i byene er begrenset, vil boligprisene i byene bli presset opp til et betydelig høyere nivå enn på landsbygda. Dette fenomenet kalles kapitalisering (4) og er et uttrykk for at attributtene til byene av mange blir vurdert som mer attraktive enn attributtene til landsbygda. De høye boligprisene i byene har også sammenheng med at innbyggerne i byene i gjennomsnitt har høyere inntekter og kjøpekraft enn på landsbygda. Begrenset tilbud av boliger i byene og kapitalisering vil imidlertid bidra til å bremse sentraliseringen.

Til tross for at de som flytter får en gevinst av flyttingen, kan de som flytter i noen tilfeller komme dårligere ut enn de som ikke flytter. De som flytter betaler prisen for ikke å være født der de flytter til. Hvis du er født og oppvokst på landsbygda, men har et sterkt ønske om å bo i byen, kan du komme dårligere ut enn de som er født i byen og blir boende der hele livet. På den annen side kan noen synes det er optimalt å vokse opp på landsbygda, for senere å flytte til byen for å studere eller å jobbe, for eventuelt deretter å vende tilbake til landsbygda. Flytting kan skyldes et ønske om variasjon i erfaringer og utfordringer gjennom livsløpet. Dessuten vil de aller fleste på et tidspunkt flytte hjemmefra og løsrive seg fra foreldrehjemmet, slik at flyttekostnader vil påløpe enten du flytter langt eller kort.

Blant de som flytter, vil sentraliseringens pris særlig betales av individer som flytter fordi landsbygdas attributter er blitt forringet av sentraliseringen, og ikke fordi de synes at byen er vesentlig mer attraktiv enn landsbygda. En kan dermed skille mellom «push» og «pull» faktorer som bidrar til sentralisering. For øvrig vil det i en samfunnsøkonomisk analyse av sentralisering være viktig å ta hensyn til såkalte eksterne virkninger. Dette er kostnader og/eller gevinster som andre blir påført ved at det foregår en sentralisering. Eksterne virkninger er samfunnsmessige konsekvenser som individene ikke tar hensyn til i sine valg, og er som sådan uforskyldte virkninger for de andre borgerne som blir påvirket av valgene. Eksterne virkninger av flytting kan oppstå både på bygda og i byene.

De som blir igjen på landsbygda, opplever en forvitring av lokalmiljøet som følge av fraflytting og sentralisering. De får mindre kontakt med venner og familie som har flyttet til byen. Eldre mennesker får mindre tilgang til uformell pleie og omsorg fra yngre generasjoner, og de blir dermed mer avhengig av offentlige tjenester. Det kan også oppstå økte kostnader på grunn av større smådriftsulemper når befolkningen minker. I kommunal tjenesteyting er for eksempel slike smådriftsulemper analysert av Langørgen, Aaberge og åserud (2002). Det kan bli vanskeligere å få tak i spesialisert arbeidskraft. økte smådriftsulemper og mangel på nøkkelpersonell kan bidra til bedriftsnedleggelser og arbeidsløshet. Fraflytting kan medføre redusert etterspørsel etter boliger på landsbygda, slik at de som skal selge sine boliger må realisere et verditap. Kommunene kan bli sittende med ubenyttet infrastruktur og kapitalkostnader knyttet til nedlagte bygninger og anlegg. Fordi det trengs et visst elevgrunnlag for å drive en skole, kan mange grendeskoler bli nedlagt, og de gjenværende elevene får lengre reisevei til skolen. Det betyr at deres valgmuligheter er blitt mer begrenset. For andre typer tjenester kan man også passere nedre terskelverdier som fører til en vesentlig forringelse av tilbudet. Mange som synes at det gode livet egentlig er på landsbygda, får dermed sin velferd redusert på grunn av sentraliseringen. Slike endringer blir av Aasbrenn (1989) omtalt som «uttynning» av lokalsamfunnet.

På den annen side kan man ikke se helt bort fra at sentraliseringen også kan ha positive eksterne virkninger på landsbygda. I den grad god plass, lite forurensning og et rolig liv blir vurdert som tiltrekkende, kan sentralisering og fraflytting bidra til å forsterke flere av de positive attributtene ved landsbygda.

I byene kan sentraliseringen føre til økte trengselskostnader og køer. Det blir et press for utbygging av boliger og næringsanlegg som kan gå utover parker og grøntområder, eller det kan bli fortettet og bygd mer i høyden slik at bymiljøet forringes. Alternativt kan byene ese ut, med den konsekvens at det blir lengre reiseveier både med tanke på arbeid og rekreasjon, økt trafikk og lengre køer på veiene. Med sterk befolkningsvekst kan det også bli mangel på barnehageplasser og overfylte klasserom på skolene.

Mange av disse problemene kan til dels motvirkes gjennom god byplanlegging, samordnet utbygging av boliger, tjenester og arbeidsplasser samt tilrettelegging av offentlig transport. Det at byene vokser kan også føre til en positiv byutvikling der byenes attraktive attributter blir forsterket. En fordel ved sentralisering er for eksempel muligheter for økt utnyttelse av stordriftsfordeler, og at det varierte tilbudet av butikker, tjenester og kultur kan bli ytterligere utbygget. De som har plassert mye kapital i boliger som ligger i pressområder, kan få en betydelig verdistigning på grunn av sentraliseringen, mens de som ikke har boligkapital og må lånefinansiere sin bolig, opplever at inngangsbilletten til boligmarkedet blir stadig dyrere.

Miljøkonsekvensene av sentralisering er sammensatte, ettersom slike virkninger kan oppstå lokalt både på landsbygda og i byene, samt at det også kan være globale miljøvirkninger. Særlig i byene vil man kunne forvente negative lokale miljøkonsekvenser, men slike konsekvenser vil avhenge av den lokalt tilpassete transport- og miljøpolitikken. Når det gjelder de globale konsekvensene (for eksempel med tanke på CO2-utslipp), er det relevant å vurdere om sentralisering kan gi positive miljøgevinster. Dette skyldes at kollektivtransporten kan dekke en betydelig høyere andel av transportbehovet i byene enn på landsbygda, og dessuten at reiseavstandene er mindre i byene.

Det er i mange sammenhenger hevdet at det er ønskelig med høy mobilitet på arbeidsmarkedet. Begrunnelsen ligger i at dette kan skape større sysselsetting ved at det blir lavere strukturell arbeidsledighet. Mobilitet kan gi næringslivet en større evne til omstilling og derved en mer fleksibel tilpasning til endringer i teknologi og samfunnsliv. Det er videre påvist at arbeidsmarkedsmobiliteten er større i sentrale strøk enn i mer perifert lokaliserte regioner, se for eksempel Stambøl (2005). Dette kan ha sammenheng med at arbeidsmarkedet i sentrale strøk gir større valgmuligheter fordi det er flere jobber å velge mellom. Basert på en bedriftsøkonomisk betraktning kan høy arbeidsmarkedsmobilitet gi høyere kostnader til rekruttering og opplæring av nyansatte. I et samfunnsøkonomisk perspektiv kan derimot høy mobilitet gi opphav til betydelige positive eksterne virkninger ved at det skjer en utveksling eller overføring av kompetanse mellom bedrifter (jamfør klyngeteori). Mobilitet kan derfor bidra til kompetansespredning og oppbygging av humankapital. Arbeidskraftsmobilitet kan enten skyldes karriereutvikling («pull» faktorer) eller dårlig ledelse/arbeidsmiljø («push» faktorer). I begge tilfeller kan mobiliteten bidra til at økonomiens vekstkraft øker, ved at arbeidskraften blir kanalisert inn i bedrifter med høy lønnsomhet, god ledelse og godt arbeidsmiljø. Når befolkningen har lav geografisk mobilitet, vil dette kunne svekke arbeidsmarkedsmobiliteten, særlig på landsbygda der det er færre jobber å velge mellom. Dess mindre lokalt arbeidsmarked, desto færre lokale valgmuligheter for jobbsøkerne.

Distriktspolitikk

Det synes rimelig å anta at sentraliseringen har eksterne virkninger, selv om omfanget og forholdet mellom ulike positive og negative virkninger ikke er endelig avklart og vil kreve mer forskning. Det er også et behov for å avklare nærmere hvilke eksterne virkninger som er reelle, og hvilke som er pekuniære.

For å korrigere for reelle negative eksterne virkninger av sentralisering kan man føre en aktiv distriktspolitikk. Et mulig siktemål med distriktspolitikken kan være at landsbygda skal få flere av de positive attributtene som forbindes med byene. Ved hjelp av ulike støtteordninger søker man å skape arbeidsplasser og et godt tjenestetilbud på landsbygda.

En kostnad ved distriktspolitikken er imidlertid at man ikke får utnyttet stordriftsfordeler i samme grad som når man tillater sentralisering. Hvis man for eksempel vurderte å bygge og drive en opera i hvert fylke, ville de fleste innse at dette blir for dyrt for samfunnet, og at vi må prioritere annerledes på grunn av begrensete ressurser.

Tilbudet på landsbygda kan vanskelig bli like godt som i byene uten at landsbygda blir fullstendig urbanisert. Men hvis landsbygda blir fullstendig urbanisert, vil den miste mange av de positive attributtene som forbindes med landsbygda. økonomiske forhold tilsier derfor at man ikke kan få både i pose og sekk når man velger bosted. Men med økt fritid og bedre økonomi har mange mulighet for å velge begge deler ved å skaffe seg hytte på landet, eller ved å ta vare på barndomshjemmet som feriested når foreldrene dør. I en slik sammenheng kan det imidlertid være aktuelt å føre en politikk med sikte på å rendyrke de positive attributtene til landsbygda, i stedet for å forsøke å få landsbygda til å likne mer på byene.

På noen områder har distriktene et vesentlig bedre tilbud enn byene, for eksempel når det gjelder kommunale tjenester. Dette skyldes høye overføringer til distriktene gjennom inntektssystemet for kommunene. De høye kommuneoverføringene til distriktene kompenserer for smådriftsulemper og en ressurskrevende befolkningsstruktur. Dessuten er det også meningen at overføringene skal gi et bedre tjenestetilbud i distriktene enn i byene.

Tabell 2 viser kommunenes inntekter etter sentralitet. Det benyttes tre forskjellige inntektsbegreper for å belyse inntektsnivået etter sentralitet. Det første inntektsbegrepet inkluderer kun statlige overføringer i form av rammetilskudd og øremerkete tilskudd. Det andre inntektsbegrepet inkluderer i tillegg til statlige overføringer også inntektsskatter, eiendomsskatter og kraftinntekter. Det tredje inntektsbegrepet er korrigert for blant annet variasjoner i utgiftsbehov og arbeidsgiveravgift. Frie disponible inntekter gir derfor en antydning av kommunenes økonomiske handlefrihet. Beregningen av frie disponible inntekter er nærmere forklart i Langørgen, Galloway og Aaberge (2006).

Tabell 2 viser at de minst sentrale kommunene har høyest inntekter per innbygger uavhengig av hvilket inntektsbegrep som blir benyttet. Den negative sammenhengen mellom inntekter og sentralitet framgår tydelig av tabellen. Denne negative sammenhengen skyldes blant annet at kommuneoverføringer blir brukt som et distriktspolitisk virkemiddel.

Distriktspolitikken kan medføre administrasjonskostnader og kostnader knyttet til ineffektiv bruk av virkemidler. Et eksempel på ineffektiv bruk av virkemidler er etablering av «hjørnesteinsbedrifter» med offentlig støtte som kan bli et offentlig pengesluk i den grad driften ikke er lønnsom. Kraftkrevende industri mottar indirekte subsidier gjennom lave kraftpriser, noe som fører til at disse arbeidsplassene blir dyre for samfunnet, særlig i en situasjon med økende kraftmangel. Subsidiering av energi kan også svekke insentivene til energiøkonomisering. Selektive næringssubsidier har blitt kritisert for å hindre effektivisering og omstilling.

Som et alternativ til selektive virkemidler, kan man benytte mer generelle virkemidler som virker næringsnøytralt, og som er treffsikre med hensyn til å korrigere for antatt negative eksterne virkninger av sentralisering. For eksempel blir redusert arbeidsgiveravgift i distriktene ofte vurdert som et effektivt og målrettet virkemiddel for å begrense sentraliseringen. Dette virkemiddelet oppmuntrer til å etablere arbeidsplasser i distriktene, uten at staten trenger å detaljstyre hvilke arbeidsplasser som skal etableres hvor. Etab-leringen av arbeidsplasser overlates dermed til privat initiativ og virkelyst, noe som kan bidra til økt lønnsomhet. Investorer som både bærer en risiko, og som høster en gevinst av sine investeringer, kan ha sterke insentiver til å skaffe seg den informasjon og kompetanse som er nødvendig for å foreta gode investeringsbeslutninger.

Et annet virkemiddel som kan være relevant, er å pålegge en eiendomsskatt/fordelsskatt som er proporsjonal med markedsverdien til boligene. Dette vil begrense etterspørselen etter boliger i pressområder med høye boligpriser. Det vil kunne få flere til å foretrekke landsbygda som det beste alternativet. Anta for eksempel at en bolig koster én million kroner på landsbygda. En tilsvarende identisk bolig kan tenkes å koste ti millioner kroner i byen på grunn av kapitaliserte tomteverdier. Med 0,5 prosent eiendomsskatt genererer boligen på bygda 5 000 kroner i skatt, mens den tilsvarende boligen i byen genererer 50 000 kroner i skatt. I tillegg til å være et effektivt distriktspolitisk virkemiddel vil dette kunne redusere overinvesteringene i bolig. Enslige personer som bor alene i store og dyre boliger, blir oppmunt-ret til å flytte til en mindre bolig og samtidig få frigjort boligkapital i rede penger. Boligmangelen i byene blir på denne måten avhjulpet, og skatten vil dessuten være et svært effektivt fordelingspolitisk virkemiddel ved at personer med høy boligformue må betale mer skatt. I mange tilfeller har personer med høye boligformuer også høye inntekter. Eiendomsskatten kan dessuten brukes til å redusere inntektsskatten og stimulere arbeidstilbudet. Tiltaket vil derfor gi både bedre effektivitet og bedre fordeling.

Et tredje virkemiddel som kan vurderes, er effekten av kommunesammenslåinger på flyttestrømmene. Større og mer robuste kommuner kan gi større fagmiljøer som gjør det lettere å tiltrekke og holde på kvalifisert arbeidskraft, samtidig som smådriftsulempene i tjenesteytingen blir redusert. Man kan ikke se bort fra at dette kan bidra til å bedre tjenestetilbudet og rekrutteringen av arbeidskraft, slik at landsbygda framstår som mer attraktiv.

Målsettingen for distriktspolitikken har i de senere årene blitt endret i retning av å skulle opprettholde bosettingen innenfor hver landsdel. I så fall kan det være aktuelt å forsøke å bremse veksten i Oslo-regionen ved å satse mer på byer i distrikts-Norge. Mulige fordeler ved en slik politikk er at distriktene i større grad kan utnytte de positive effektene av sentralisering; blant annet i form av stordriftsfordeler, et mer dynamisk fungerende arbeidsmarked samt utvikling av næringsklynger.

Avslutning

Med tanke på videre forskning vil det være interessant å studere kostnader ved sentralisering i sammenheng med ulike gevinster. Gevinstene er særlig knyttet til at mange foretrekker byenes attributter framfor landsbygda, og dessuten at sentralisering muliggjør bedre utnyttelse av stordriftsfordeler, synergieffekter og muligens også framvekst av næringsklynger. I tillegg kan kostnader ved sentralisering ses i sammenheng med kostnadene ved distriktspolitikken. Hvordan er forholdet mellom bruken av ressurser på distriktspolitikken og de (negative) eksterne virkningene av sentraliseringen som man søker å kompensere eller motvirke?

Noter

(1) Et differensiert produkt er en vare som ikke er standardisert, men som varierer i kvalitet. Et attributt er en egenskap ved produktet som påvirker hvordan folk vurderer kvaliteten til produktet. Boliger er et eksempel på differensierte produkter. Attributter som ulike boliger kan sammenliknes etter, er blant annet størrelse, alder, standard og beliggenhet. Markedsprisen på differensierte produkter kan ifølge hedonisk pristeori forklares med variasjoner i ulike attributter, og informasjon om markedspris og attributter kan brukes til å studere hvordan markedet verdsetter de ulike attributtene.

(2) Vi betrakter her et sosialt nettverk som omfatter regelmessig personlig kontakt (ansikt til ansikt), i motsetning til et rent virtuelt nettverk. At slike sosiale nettverk fortsatt har en betydning for folk flest kan skyldes at disse nettverkene tilfører andre kvaliteter enn et rent virtuelt nettverk.

(3) For en innføring i klyngeteori vises det til Branstad og Branstad (2001).

(4) Kapitalisering betyr i denne sammenhengen at attributter ved lokalsamfunnet påvirker boligenes markedsverdi. For eksempel kan forskjeller i klimatiske forhold eller kommunalt tjenestetilbud påvirke boligprisene, noe som betyr at disse attributtene er blitt kapitalisert.

Referanser

Branstad, O. og A. Branstad (2001): Det regionale maritime Norge, Rapport 6/2001, Høgskolen i Vestfold.

Brunborg, H. og I. Texmon (2003): Fortsatt sentralisering: Regionale befolkningsframskrivinger 2002-2020, økonomiske analyser 4, 2003, Statistisk sentralbyrå.

Gaspar, J. og E.L. Glaeser (1998): Information technology and the future of cities. Journal of Urban Economics 43 , 136-156.

Glaeser, E.L. og J.E. Kohlhase (2003): Cities, regions and the decline of transport costs, Discussion Paper 2014, Harvard Institute of Economic Research.

Holcombe, R.G. og R.S. Sobel (2000): Consumption externalities and economic welfare, Eastern Economic Journal 26 , 157-170.

Katz, M.L. og C. Shapiro (1994): Systems competition and network effects, Journal of Economic Perspectives 8 , 93-115.

Langørgen, A., T.A. Galloway og R. Aaberge (2006): Gruppering av kommuner etter folkemengde og økonomiske rammebetingelser 2003, Rapporter 2006/8, Statistisk sentralbyrå.

Langørgen, A., R. Aaberge og R. åserud (2002): Kostnadsbesparelser ved sammenslåing av kommuner, Rapporter 2002/15, Statistisk sentralbyrå.

Mogstad, M., A. Langørgen og R. Aaberge (2007): Region-specific versus country-specific poverty lines in analysis of poverty, Journal of Economic Inequality, DOI 10.1007/s10888-006-9024, 115-122.

Rosen, S. (1974): Hedonic prices and implicit markets: Product differentiation in pure competition, Journal of Political Economy 82 , 34-55.

Stambøl, L.S. (2005): Urban and Regional Labour Market Mobility in Norway, Sosiale og økonomiske studier 110, Statistisk sentralbyrå.

Stambøl, L.S. (2006): Arbeidsmarkedsmobilitet, sysselsetting og yrkesdeltakelse etter nasjonalitet. økonomiske analyser 2, 2006, Statistisk sentralbyrå.

Aasbrenn, K. (1989): Uttynningssamfunnene - en utfordring for velferdsstaten . øF-notat 11/1989, østlandsforskning.

Tabeller:

• Tabell 1 Fordeling av befolkning og befolkningsvekst, etter sentralitet. Prosent
• Tabell 2 Gjennomsnittlige inntekter per innbygger, etter kommunenes sentralitet, 2003

Om forfatteren

Audun Langørgen er forsker i Statistisk sentralbyrå, Seksjon for offentlig økonomi
Kontakt: audun.langorgen@ssb.no

Takk

Takk til ådne Cappelen, Jon H. Fiva, Bjørg Langset, Magne Mogstad, Dag Einar Sommervoll, Lasse S. Stambøl og Rolf Aaberge for kommentarer til et tidligere utkast.

Relatert innhold

De fleste flytter kort (2022)

Voksende byer og aldrende bygder (2020)

Oslo kommunes demografiske og økonomiske utvikling fram mot år 2025 (2017)

Sentraliseringen fortsetter (2009)