Valgaktuelt 2009

Sentraliseringen fortsetter

Publisert:

Bosettingsmønsteret i Norge blir stadig mer sentralisert. Fra 1980 til 2009 har andelen av folkemengden som bor i de mest sentrale kommunene økt fra 61 til 67 prosent. Selv om majoriteten av innvandrerne flytter til sentrale strøk, medfører stor innvandring at færre kommuner får synkende folketall.

Endring av bosettingsmønsteret i Norge har foregått lenge. Helt siden industrialiseringen begynte på 1800-tallet har folk flyttet fra landsbygda til byer og tettsteder. Denne prosessen pågår i de fleste land i verden.

Denne artikkelen ser på flere indikatorer for denne sentraliseringsprosessen, spesielt på antall kommuner med nedgang og vekst i folketallet, samt befolkningsveksten og andelen av bosettingen i kommuner med forskjellig sentralitetsnivå, slik dette er definert av Statistisk sentralbyrå (SSB). Artikkelen er basert på registrerte tall for perioden 1980-2009 og framskrivningstall for 2009-2030.

Folkemengden har lenge vokst raskere i de mer sentrale enn i de mindre sentrale kommunene, se den første figuren. Dette har medført at andelen som bor i de mest sentrale kommunene, har økt hvert år fra 1980 til 2009, fra 61,4 til 66,8 prosent, ifølge SSBs sentralitetsstandard fra 2008 (se faktaboks). Økningen har vært spesielt sterk siden 2005, som vist i den bakerste figuren.

Figur: Vekst i kommunenes folketall i prosent per år. 2005-2009
Figur: Befolkningsvekst etter kommunenes sentralitet, 0-3. Prosent per år

Lave folketall i usentrale kommuner

Det er særlig mange kommuner i Nord-Norge og det indre Sør-Norge som defineres som usentrale, mens de mest sentrale kommunene utgjøres av de største byene og omegnskommunene til disse. De minst sentrale kommunene (sentralitet 0) har gjennomgående lave folketall, store arealer og liten befolkningstetthet. I disse kommunene er det gjennomsnittlig 3 000 innbyggere, mot 21 000 i de mest sentrale kommunene (se tabell 1). Befolkningstettheten er tre personer per kvadratkilometer, mot 55 i de mest sentrale.

Helt siden 1970-tallet har omegnskommunene til de største byene (landsdelssentrene, se faktaboks) med få unntak vokst raskest, men byene har også vokst betydelig. Fra 2005 til 2009 var faktisk veksten litt høyere enn i de nærmeste omegnskommunene (1,8 mot 1,7 prosent per år). De mer fjerntliggende omegnskommunene vokser noe langsommere (0,8 prosent), men raskere enn landet for øvrig (0,1 prosent), som vist i tabell 1.

Sentralitet

Med sentralitet menes en kommunes geografiske beliggenhet i forhold til tettsteder av ulik størrelse. Det er fire hovednivåer for sentralitet: En kommune har sentralitet 3 når den har funksjoner som et landsdelssenter eller dens befolkningstyngdepunkt ligger innenfor 75 minutters reisetid (90 minutter for Oslo) fra et landsdelssenter med personbil. Sentralitet 2 betyr at kommunen omfatter et tettsted med minst 15 000 innbyggere eller ligger innenfor 60 minutters reisetid fra et slikt tettsteds sentrum. Sentralitet 1 vil si at kommunen omfatter et tettsted med et folketall mellom 5 000 og 15 000 eller ligger innenfor 45 minutters reisetid fra et slikt tettsteds sentrum. Kommuner som ikke oppfyller noen av disse kriteriene, får sentralitet 0. Dersom en kommune oppfyller kravene til sentralitet på flere nivåer, gjelder det høyeste av disse nivåene.

Denne utgaven av sentralitetsstandarden ble laget i 2008 på grunnlag av data fra 2006, men er brukt for alle de år vi ser på her, 1980-2030. Bedre veier, befolkningsvekst og endrede beregningsmetoder har medført at 89 kommuner har fått omdefinert sitt sentralitetsnivå fra 1994-standarden, som var basert på data fra 1990. Alle har fått et høyere nivå, med ett unntak, som skyldes kommunesammenslåing (Aure og Tustna). For eksempel er 150 kommuner definert som de mest sentrale i 2008-standarden, mot 104 i 1994-standarden. Dette innebærer at den faktiske sentraliseringen kan sies å ha vært enda raskere enn den som vises i den bakerste figuren, som er basert på tall for de samme kommunene over tid. Vi kan kanskje si at sentraliseringen (og urbaniseringen) også har spredd seg på grunn av raskere transport til byer og tettsteder. Ifølge 1994-standarden har andel av befolkningen i de mest sentrale kommuner økt fra 49,7 prosent i 1980 til 55,6 prosent i 2009, mens 2008-standarden viser en økning fra 61,4 til 66,8 prosent.

I 2008-standarden er sentralitetsnivå 3 inndelt i tre undernivåer: 3.3 De seks byene som er landsdelssentre (Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand og Tromsø); 3.2 Kommuner innenfor 35 min. reisetid fra landsdelssenteret (45 min. for Oslo); 3.1 Kommuner med 36-75 min. reisetid fra landsdelssenteret (46-90 min. fra Oslo). For eksempel har Karlsøy (2 400 innbyggere) fått nivå 3.1 på grunn av avstanden til Tromsø, mens Skien (51 000 innbyggere) har fått nivå 2 fordi reisetida til Oslo er mer enn 90 minutter.

Standarden markerer også om en kommune ligger slik til at det er mulig å gjennomføre leilighetsvise dagsreiser til et tettsted på nivå 3. Gjelder kommuner med sentralitetsnivå 0-2. Alle kommuner som har en reisetid på mindre enn 2 ½ time (for Oslo:3 timer) til sentrum i nærmeste tettsted på nivå 3, gis kode 2 (tidligere versjoner brukt A som kode) i sentralitetsbetegnelsen, ellers markert med 1 (tidligere B). Disse kodene er ikke brukt i denne artikkelen, men vist i tabell 1.

Sentraliseringen påvirkes av konjunkturene

Den regionale befolkningsutviklingen påvirkes særlig av flyttinger, som er svært konjunkturfølsomme. I gode tider flytter folk mer enn ellers og særlig til sentrale strøk. Det har vært høy innenlands mobilitet under høykonjunkturen på 2000-tallet. Siden 1998 har over 190 000 personer flyttet hvert år fra en kommune til en annen, mot rundt 180 000 i årene 1987-1997. Antall flyttinger sank fra en topp på 210 000 i 2007 til 199 000 i 2008.

I fireårsperioden 2005-2008 var det bare de mest sentrale kommunene (sentralitet 3) som hadde innflyttingsoverskudd fra resten av landet. De minst sentrale kommunene (sentralitet 0 og 1) hadde også innflyttingsunderskudd når overskuddet fra andre land regnes med.

Innvandring virker sentraliserende

Innvandring betyr mer og mer for kommunenes befolkningsutvikling, men virkningene avhenger av innvandringsårsak. Når det er arbeidsinnvandring som dominerer, slik som i de siste årene, virker innvandringen sterkt sentraliserende. Selv om det kommer mange asylsøkere som blir plassert i mottak over hele landet, kommer ikke disse med i befolkningsstatistikken over bosatte før de får positivt oppholdsvedtak og bostedskommune. Imidlertid flytter også mange av disse til mer sentrale strøk etter noen år.

Antall kommuner som har opplevd befolkningsnedgang sank fra 232 i 2006 til 156 i 2008, det laveste tallet siden 1982. Ser vi imidlertid bort fra inn- og utvandring, ville folketallet ha sunket i hele 251 kommuner. Innvandringen har hatt positiv virkning på folketallet i nesten samtlige kommuner og ikke bare de største byene. Imidlertid får det sentrale østlandsområdet en så stor andel av denne veksten at resultatet blir en stadig høyere sentralisering av bosettingsmønsteret. Ti fylker avga folk til andre fylker, men samtlige fylker hadde flytteoverskudd fra utlandet. Kun fem kommuner hadde flytteunderskudd til utlandet i 2008, mot 17 i 2007.

Antall kommuner med nedgang i folketallet. 1998-2008
 
År Med faktisk nedgang     Med nedgang dersom det ikke hadde vært noen flyttinger til og fra utlandet
 
1998  201  239
1999  172  231
2000  176  227
2001  235  258
2002  206  268
2003  202  260
2004  224  269
2005  226  272
2006  232  277
2007  168  255
2008  156  251
 
Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Høy fruktbarhet ikke nok

Tendensen til økt sentralisering drives imidlertid ikke bare av flyttinger. I forhold til folketallet har de mest sentrale kommunene flere fødsler og færre dødsfall enn resten av landet. De mest sentrale kommunene, som 1. januar 2009 utgjorde 35 prosent av antall kommuner og 67 prosent av folkemengden, hadde gjennomsnittlig 71 prosent av nettoinnvandringen, 93 prosent av fødselsoverskuddet og 145 prosent av befolkningsveksten fra 2005 til 2009, se tabell 1. De minst sentrale kommunene hadde fødselsunderskudd og en betydelig nedgang i folketallet i denne perioden, som i hvert eneste år siden 1982. Dette kommer blant annet av at disse kommunene har en relativt gammel befolkning på grunn av langvarig stor utflytting. De minst sentrale kommunene har fortsatt litt høyere fruktbarhet (fødte per kvinne 15-49 år) enn mer sentrale kommuner, men forskjellene er langt mindre enn for 20-30 år siden. Den litt høyere fruktbarheten kan ikke lenger kompensere for fraflytting.

Stadig færre unge kvinner i utkantstrøk

I tillegg har de mindre sentrale kommunene færre kvinner i alderen hvor de får barn. For eksempel utgjorde kvinner 25-34 år 7,0 prosent av befolkningen i de mest sentrale kommunene i 2009, mot bare 4,6 prosent i de minst sentrale kommunene. I 1986 var tallene henholdsvis 8,0 og 6,3 prosent. Andelen kvinner i den mest reproduktive alderen synker altså i hele landet, men mest i de ikke-sentrale kommunene (sentralitet 0 og 1).

Innvandring har snudd nedgang til vekst

I siste fireårsperiode, 2005-2009, har folketallet sunket i tre fylker (Sogn og Fjordane, Nordland og Finnmark). Folketallet gikk spesielt mye ned i nordnorske kommuner, der bare 15 (av i alt 88) kommuner vokste i denne perioden. Men samtlige fylker, også de tre nordnorske, hadde innvandringsoverskudd i denne perioden. Innvandringen var størst til Oslo, og deretter fulgte Rogaland, Akershus og Hordaland (se tabell 1).

I Nord-Norge økte folkemengden med 800 fra 2005 til 2009, mens den uten inn- og utvandring ville ha sunket med 1 600. I Nordland og Finnmark fortsatte folketallet å gå ned, mens det økte i Troms, vesentlig på grunn av betydelig vekst i Tromsø.

Synkende folketall for mange kommuner framover

Også framover kan vi vente at mange kommuner får lavere folketall. Ifølge mellomalternativet fra Statistisk sentralbyrås siste befolkningsframskrivning (fra 2009) vil folketallet synke i 185 kommuner fra 2009 til 2013. Av figuren nedenfor framgår det at andelen i de mest sentrale kommuner vil fortsette å øke. Av framskrivningene kan vi øvrig slutte at sentraliseringen også vil skje dersom andre forutsetninger legges til grunn, men minst dersom den innenlandske flyttingen avtar sterkt (ikke vist her).

Figur: Andel av befolkningen bosatt i de mest sentrale kommunene (sentralitet 3). Prosent

 

Indikatorer for regional befolkningsutvikling. 1981-2009
 
Periode/år Gjennomsnittlig antall kommuner
i alt
Gjennomsnittlig folketall Antall innenlandske flyttinger mellom kommuner Andel av befolkningen i de mest sentrale kommuner (sentralitet 3). Prosent Andel av kommunene ...
... med nedgang i folketallet. Prosent ... med fødsels-
underskudd. Prosent
... med negativ innenlandsk flyttebalanse.
Prosent
 
1981-85  454 9 582  174 006 61,6 41 35  
1986-90  450,4 9 761  179 252 62,5 48 38  
1991-95  439,2 9 998  170 573 63,2 47 37  
1996-00  435 10 281  191 433 64,2 47 39 63
2001  435 10 473  201 851 64,7 55 47 65
2002  434 10 521  193 100 65,0 48 51 64
2003  434 10 587  190 893 65,2 47 47 66
2004  434 10 645  190 446 65,4 52 45 67
2005  433 10 712  193 615 65,6 52 48 68
2006  431 10 791  202 009 65,9 54 45 70
2007  431 10 886  210 679 66,2 39    
2008  430 11 017  198 877 66,5 36    
2009  430 11 161   66,8      
 

Kontakt