Sosialhjelp - sikkerhetsnett for hvem?

Utviklingen i antall sosialhjelpsmottakere henger sammen med hvordan arbeidsmarkedet utvikler seg. I 2009 mottok 117 700 personer sosialhjelp, en økning på 8 300 personer fra året før. 2,4 prosent av Norges befolkning mottok dermed sosialhjelp i 2009. Arbeidsledigheten begynte å øke i 2008, og dette har mest sannsynlig påvirket sosialhjelpstallene. Hvor lenge man har vært mottaker av sosialhjelp, og om sosialhjelp er den viktigste inntektskilden, har mye å si for om stønaden for den enkelte er varig eller midlertidig.

Både langtidsmottakere, det vil si de som har mottatt sosialhjelp minst seks måneder i løpet av året, og de med sosialhjelp som viktigste inntektskilde, har en langt løsere tilknytning til arbeidsmarkedet enn dem som mottar sosialhjelp over en kortere periode eller som har et annet hovedinntektsgrunnlag enn sosialhjelpen. De sistnevnte har også et mer forbigående behov for stønad, ofte knyttet til å komme over en økonomisk «kneik» eller en familiesituasjon i forbigående endring.

Mottakere som er uten lønnsinntekt over lengre tid, har vanskeligere for igjen å bli uavhengig av hjelp jo lengre tid som går uten at tilknytningen til arbeidsmarkedet gjenopprettes. Man snakker her ofte om personer som har en opphopning av «barrierer» mot arbeidsmarkedet, i form av sosiale, helsemessige eller andre tilleggsbelastninger som gjør dem mindre egnet for arbeidslivet, uten at de har inntektssikring i form av noen trygdeytelse (Danziger 2002). En betydelig del av sosialhjelpsmottakerne befinner seg i denne utsatte gruppen; personer som har sosialhjelp som hovedinntektskilde utgjør i overkant av 40 prosent av alle mottakere.

Endringer i sosialpolitikken

I siste halvdel av 1990-tallet kom et politikkskifte som medførte at sosialhjelp, og især langtidsmottak, skulle bekjempes gjennom mer aktive tiltak som skulle sette deltakerne i stand til å komme i vanlig jobb og ut av mottakerrollen. Det var en utbredt optimisme når det gjaldt utsiktene til å lykkes med slik re-integrering, bare man fant de «rette» tiltakene. Dette var også i tråd med intensjonene bak sosialhjelpsordningen, som egentlig skal være en korttidsytelse rettet mot å løse forbigående problemer.

Erfaringene fra iverksatte re-integreringstiltak, som oftest ulike arbeidsmarkedstiltak, viste imidlertid at det ofte var mottakere med best utsikter på arbeidsmarkedet som ble rekruttert til slike tiltak. Resultatene var ofte langt dårligere for mottakere med mange levekårsproblemer som rusavhengighet, domfellelser, oppvekstproblemer og så videre. Flere etterfølgende studier dokumenterte at flere grupper mottakere er så langt fra arbeidslivet at integrasjon virker illusorisk. En sentral amerikansk studie (Women’s Employment Study) viser at blant sosialhjelpsmottakere med få sosiale og helsemessige «barrierer» mot sysselsetting, var 80 prosent i arbeid noen år senere, mens dette bare gjelder 20 prosent av dem med mange «barrierer» (Danziger 2002).

En norsk studie gikk dypere i sosialhjelpsmaterialet og fant at mottakere med langvarige fravær fra arbeidslivet ofte hadde en opphopning av levekårsproblemer som rus, «uryddig» yrkeskarriere, domfellelser, oppvekstproblemer, svak skolegang og dårlig helse (Van der Wel 2006). En studie fra 1992 kunne vise til at sosialhjelpsmottakere ofte hadde store økonomiske bekymringer, og de levde ofte et passivt og isolert liv. Blant mottakerne hadde menn dårligere levekår enn kvinner, især når de hadde passert 40 år, mens kvinner under 30 år kom best ut (Hove 1992).

Mottakere som var enslige eller samboere uten barn, hadde relativt dårlige levekår, mens samboere med barn og aleneforsørgere hadde relativt gode levekår. Samlet sett fant man at menn, de som har vært uten jobb lenge, og de som bare hadde grunnskole, hadde størst opphopning av problemer som hemmer arbeidslivet. Ikke minst er en bakgrunn med kun sporadiske arbeidsforhold en ulempe. I en undersøkelse av en gruppe langtidsmottakere av sosialhjelp hadde nesten en av tre aldri hatt et arbeidsforhold med lengre varighet enn seks måneder og en av fire hadde så store problemer at de ikke var egnet for arbeidsrettede tiltak (Van der Wel 2006).

Nye ordninger som «avlastet» sosialhjelpen

Når man skal se på utviklingen over tid i gruppen med sosialhjelp som viktigste inntektskilde, er det viktig å ta hensyn til om det er innført parallelle ordninger som «avlaster» sosialhjelpen. Man må også ta hensyn til utviklingen på arbeidsmarkedet i perioden. I perioden fra 1998-2009 er det innført flere nye støtteordninger som i noen grad avlaster den økonomiske sosialhjelpen, og som også kan bidra til å endre profilen til den gruppen som blir igjen i sosialhjelpssystemet.

Den første nye ordningen er introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere, som ble obligatorisk 1. september 2004, etter å ha vært i bruk i mange kommuner fra året før. I perioden 2005-2008 var det hvert år mellom 8 000 og 9 000 deltakere i denne ordningen, i 2009 passerte deltakertallet 10 000 (Introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere, Statistisk sentralbyrå). Om lag en av tre av dem mottar sosialhjelp i tillegg, men de har introduksjonsstønad som viktigste inntektskilde. Det reelle tallet på «dobbeltbrukere» er imidlertid høyere enn dette, da enkelte av deltakerne kan ha sosialhjelp og ikke introduksjonsstøtte som viktigste inntektskilde. Det er vanskelig å anslå hvor mange av deltakerne på introduksjonsprogram som uten denne ordningen ville ha tilhørt «vår» gruppe med sosialhjelp som viktigste inntektskilde, men det er rimelig å tro at innføringen av introduksjonsstønad har vært en viss avlastning.

En annen ordning som er beslektet med introduksjonsprogrammet, er Ny sjanse som ble etablert i 2005. Ordningen hadde drøyt 600 deltakere i 2009. Formålet her er å prøve ut ulike metoder for hvordan kommunene kan få innvandrere ut i fast arbeid. Som for introduksjonsordningen er det vanskelig å si om denne ordningen, ut over å redusere antall sosialhjelpsmottakere, også bidrar til å endre profilen til dem som blir igjen i sosialhjelpssystemet.

Kvalifisering for langtidsmottakere

Den tredje nye ordningen er kvalifiseringssprogrammet (KVP), som ble startet opp i kommunene som hadde etablert NAV-kontor i 2007. I 2008 var det om lag 6 500 deltakere i ordningen, i 2009 om lag 9 500. Om lag en av tre av deltakerne på kvalifiseringsstønad i 2009 mottok også sosialhjelp, men hadde kvalifiseringsstønad som viktigste inntektskilde. Også her vil tallet på «dobbeltbrukere» være høyere, fordi en del vil ha sosialhjelp og ikke kvalifiseringsstønad som viktigste inntektskilde.

Siden KVP rekrutterer fra de «tyngste» brukerne av sosialhjelp, må det antas at denne ordningen avlaster dem som mottar sosialhjelp som viktigste inntektskilde, i større grad enn introduksjonsordningen. Derfor er det for 2008 og især 2009 et ikke ubetydelig antall personer som er gått ut av gruppen med sosialhjelp som viktigste inntektskilde. Dette bidro til å dreie profilen til sosialhjelpsmottakerne noe i retning av «lettere» tilfeller, og at det ble relativt færre mottakere med sosialhjelp som hovedinntektskilde.

En forløper for KVP var tiltakssatsingen for sosialhjelpsmottakere som startet i 2002 og ble landsomfattende i 2006. Personer med sosialhjelp som hovedinntektskilde var målgruppen for ordningen, og det var i 2007 øremerket om lag 4 500 plasser til satsingen. Totalt 27 prosent av KVP-deltakerne som var registrert i NAVs brukersystem i 2009, hadde tidligere deltatt i tiltakssatsingen. Med andre ord var sosialhjelpen blitt avlastet for en del av de tyngre brukerne allerede et par år før effekten av KVP, noe som vil ha bidratt til å gjøre effekten av KVP på sosialhjelpstallene mindre.

Behovsprøvd alderstrygd

Andre statlige ordninger som er iverksatt til avlastning av kommunal sosialhjelp, har en mer usikker effekt når det gjelder å endre «tyngden» av sosialhjelpspopulasjonen. En slik ordning er supplerende stønad til personer som har fylt 67 år, og som har liten eller ingen alderspensjon. Ordningen ble innført 1. januar 2006, og hensikten var å avlaste kommunene for sosialhjelpsutgiftene gjennom en statlig finansiert «mellomting» mellom sosialhjelp og trygd, især rettet mot innvandrere. Det var ved utgangen av 2009 nesten 3 000 mottakere av supplerende stønad, men det er usikkert hvor stor andel av disse som hadde eller ville ha hatt sosialhjelp som viktigste inntektskilde.

Som vi vil se senere i artikkelen, er det en svak tendens til dreining mot «lettere» sosialhjelpsmottakere i 2008 og 2009, men tendensen er altså overraskende svak, noe som må bety at tilgangen/nyrekrutteringen av tunge grupper delvis oppveier avgangen via KVP.

Arbeidsmarkedet har også vært i endring i perioden etter 1998, noe som vil påvirke mulighetene for å få innpass for utsatte grupper. Arbeidsledigheten var på drøyt 3 prosent i 1998, den steg så til 4,5 prosent i 2004 og 2005, før den nådde et bunnpunkt på 2,5 prosent i 2007. Deretter steg den til drøyt 3 prosent i 2009 (arbeidskraftundersøkelsen, Statistisk sentralbyrå), altså det samme som utgangssituasjonen.

Antall mottakere av sosialhjelp totalt endrer seg år for år noenlunde som et speilbilde av dette. Uavhengig av arbeidsmarkedet er imidlertid kravene til å kunne stå i en jobb relativt høye, noe som især rammer utsatte grupper og bidrar til å opprettholde avhengigheten av sosialhjelp. Dette kan i noen grad motvirkes ved at NAV-reformen tar sikte på å skape kortere avstand mellom sosialhjelp og arbeidsmarked, men effektene her er det antagelig for tidlig å registrere.

43 prosent har sosialhjelp som hovedinntektskilde

Andelen mottakere med sosialhjelp som viktigste inntektskilde steg merkbart fra 27 prosent i 1988 til 46 prosent 1998 (se figur 1). Andelen har vært noenlunde stabil i perioden etter, rundt 45 prosent, også i årene 2003-2006 da introduksjonsstønad og sosialhjelp delvis ble registrert under ett. Vi ser muligens tegn til en nedadgående tendens de siste årene, ved at andelen har falt fra 47 prosent i 2006, via 44 prosent i 2007 til 43 prosent de to siste årene. Dette kan være en effekt av kvalifiseringsstønaden (KVP).

Av sosialhjelpsmottakere som var enslige menn, hadde rundt 55 prosent sosialhjelp som viktigste inntektskilde i årene til og med 2007, mens tallene for 2008 og 2009 var 53 og 51 prosent. Også her er det nærliggende å lese en svak effekt av KVP inn i tallene. For enslige kvinner er det ingen tilsvarende utvikling, og andelen har ligget på i overkant av 40 prosent siden 1998.

Både blant enslige menn og kvinner synker dominansen av sosialhjelp som viktigste inntektskilde med økende alder. Forekomsten er svært høy i gruppene under 25 år, dette er grupper som har færre rettigheter på arbeidsmarkedet og i trygdesystemet enn i høyere aldersgrupper. Især i den nest laveste aldersgruppen (20-24 år) er forekomsten synkende utover perioden 1998-2009, for menn fra 68 til 61 prosent, for kvinner fra 63 til 55 prosent.

Når det gjelder endring over tid, er det blant enslige i aldersgruppen 25-44 år noe tydeligere nedgang i forekomsten av sosialhjelp som viktigste inntektskilde for menn enn for kvinner (se figur 2). I gruppen 45-66 år er det ingen nedgang verken for kvinner eller menn i den perioden som ble undersøkt, mens det i den relativt fåtallige gruppen over 67 år er et nokså uklart mønster. Især i årene etter 2004 da introduksjonsstønad var inkludert, lå tallene relativt høyt.

For enslige foreldre med barn under 18 år ser det ut til å være en motsatt tendens, altså i retning av at de inngår i den «tunge» gruppen. Denne var som vi tidligere så, kjennetegnet av relativt dårlige levekår, og enslige med barn har blitt inntektsmessig stadig mer avhengig av sosialhjelp i perioden. Især er det enslige mødre som bidrar til denne økningen. Både par med og par uten barn under 18 år har hatt en tydelig nedgang i avhengighet av sosialhjelp som viktigste inntektskilde fra og med 2007.

Det har altså vært en viss dreining mot en noe mer «ressurssterk» bestand av sosialhjelpsmottakere de siste par år, noe som det er nærliggende å se i sammenheng med at en del langtidsmottakere er fanget opp av den nye kvalifiseringsordningen. Men dreiningen er foreløpig svak, og står ikke i forhold til dimensjoneringen av kvalifiseringsordningen, noe som må skyldes at tilgangen av nye grupper mottakere med særskilt store vanskeligheter når det gjelder arbeidslivet, er nesten like stor som avgangen av mottakere til denne ordningen.

Det blir interessant i årene fremover å se om denne satsingen vil gi større nedgang i de mest utsatte gruppene av sosialhjelpsmottakere. At mottakere som er enslige forsørgere med barn under 18 år, tvert imot er blitt inntektsmessig mer avhengig av sosialhjelp enn tidligere, er på sin side et interessant trekk som krever en særskilt forklaring.

Utfordringer med både statlig og kommunal ytelse?

Det har vært flere diskusjoner om hvorvidt sosialhjelpen bør statliggjøres, ikke minst i forbindelse med forberedelsene til NAV-reformen. For å sitere NOU (2004:13): «En statliggjøring av økonomisk sosialhjelp kan skje i hovedsak med bibehold av dagens regelverk, eller den kan standardiseres med bruk av klarere kriterier for tildeling og utmåling av stønad …». Utfordringen med to styringslinjer i NAV-forvaltningen, en kommunal og en statlig, har vært en av bakgrunnsfaktorene for diskusjonen. Den kommunale selvråderetten står imidlertid fortsatt sterkt i Norge.

I 2010 vil alle kommuner (unntatt en) ha etablert NAV-kontor, der den kommunale sosialtjenesten inngår i et partnerskap med staten (tidligere trygd og Aetat). Dette betyr i praksis at innbyggerne kan søke både kommunale og statlige ytelser på ett offentlig kontor. NAV-reformen har hele tiden hatt som mål at det skulle være «en dør inn» til velferdstjenestene for å unngå at mennesker med behov for flere ytelser måtte gå på forskjellige offentlige kontor. I den sammenheng er det interessant å undersøke hvor mange det er som også har en statlig ytelse, blant sosialhjelpsmottakerne.

38 prosent av sosialhjelpsmottakerne i 2009 mottok en statlig ytelse i tillegg til sosialhjelpen (se figur 3). Som det fremgår av figuren, mottar sosialhjelpsmottakerne både varige og tidsbegrensende ytelser fra NAV.

De varige statlige ytelsene er uføretrygd og alderspensjon, mens de tidsbegrensende statlige ytelsene som er rapportert inn i sosialhjelpsstatistikken, er dagpenger, sykepenger, attføringspenger, overgangsstønad, medisinsk rehabilitering.

Mange sosialhjelpsmottakere mottar uførepensjon

346 200 personer mottok uførepensjon i 2009 (inklusiv foreløpig uførepensjon). Dette er en økning på om lag 2 prosent fra året før og tilsvarer 11 prosent av befolkningen i alderen 18-67 år. Blant sosialhjelpsmottakerne var det 14 400 som mottok uførepensjon (inklusiv tidsbegrenset uførestønad). Dette er den største gruppen som mottar både sosialhjelp og trygd, med om lag 12 prosent av sosialhjelpsmottakerne.

Dernest kommer mottakere av den midlertidige inntektssikringen attføring og rehabilitering, med henholdsvis 8 600 og 6 200 mottakere. Til sammen utgjør disse tre gruppene om lag 25 prosent av sosialhjelpsmottakerne, eller mer enn 29 000 personer. Dersom vi legger til mottakere av andre trygdeordninger er det 38 prosent av sosialhjelpsmottakerne som mottar en eller annen form for trygdeytelse, og 33 prosent oppgir at dette er hovedinntektskilden deres.

Dette betyr at nesten 39 000 sosialhjelpsmottakere mottar sosialhjelp som et supplement til trygd. Trygd har som formål å gi økonomisk trygghet ved manglende inntekt, men det kan se ut som den ikke alltid er tilstrekkelig siden en så stor andel søker sosialhjelp i tillegg. Til sammenligning har over 50 000 personer sosialhjelp som hovedinntektskilde i 2009.

Endringer i NAV-ytelsene

For dem som ikke har nådd pensjonsalder og av ulike årsaker ikke klarer å jobbe, finnes det både tidsbegrensede og permanente stønadsordninger hos NAV. Uførepensjon og arbeidsavklaringspenger er to alternative inntektssikringer, men med ulike formål. Uføreytelser skal sikre inntekter til livsopphold for personer som har fått inntektsevnen varig nedsatt med minst 50 prosent på grunn av sykdom, skade eller lyte. Uførepensjon gis dersom det helt klart ikke er utsikt til bedring av inntektsevnen/arbeidsevnen.

Det har ikke vært forsket så mye på dem som får avslag på sin uføresøknad. Ny forskning fra Statistisk sentralbyrå viser at personer som får avslag på sin første søknad om uførepensjon, ikke nødvendigvis kommer tilbake til arbeidsmarkedet. Det fremgår at fem år etter avslag på første søknad om uførepensjon har mer enn 40 prosent av kvinnene og 45 prosent av mennene fått innvilget uføretrygd etter andre søknad (Økonomiske analyser 2010).

Formålet med arbeidsavklaringspenger (AAP) (se tekstboks) er at det skal brukes mindre tid på stønadsforvaltning, og at det skal frigjøres mer tid for å få flere i arbeidsrettet aktivitet. Dette innebærer at NAV har en tettere oppfølging av personer som får innvilget denne ytelsen. Tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at det per oktober 2010 var om lag 172 400 personer som mottok AAP (NAV).

Flest kvinner er minstepensjonister

Det var i underkant av 651 000 alderspensjonister i 2009, noe som er en økning på om lag 1 prosent fra året før. Blant disse igjen fant vi 187 000 minstepensjonister, 164 000 kvinner og 23 000 menn. Kjønnsfordelingen gjenspeiler forskjeller i tilknytning til arbeidsmarkedet i nær og fjern fortid og har lenge vært et stabilt trekk. Om lag 29 prosent av alderspensjonistene mottok minstepensjon i 2009. Dette betyr at det er 1 prosentpoeng færre minstepensjonister i 2009 enn året før. Minstepensjon er et begrep på vei ut, og garantipensjon er det nye navnet.

Pensjonsreformen innføres gradvis fra 2010. Nytt regelverk for alderspensjon innebærer fleksibelt uttak av alderspensjon. Nye regler for regulering av pensjoner iverksettes fra 2011. Levealdersjusteringen får virkning for pensjoner som tas ut fra 2011. Dette vil påvirke alle nåværende og fremtidige alderspensjonister, men aller mest personer som er født i 1943 og senere.

«Behovsprøvde» ytelser til innvandrere?

Rettigheter til de ulike trygdeytelsene oppnås gjennom deltakelse på arbeidsmarkedet, samt botid i landet. Eldre innvandrere som ikke oppfyller kriteriene for folketrygdens minstepensjon, har siden 2006 hatt mulighet til å søke om supplerende stønad. Dette er en behovsprøvd ytelse som finansieres av staten, og intensjonen er å avlaste sosialhjelpsutgiftene til kommunene. Sosialhjelp skal ikke være en varig inntektssikring, og alderdom gir behov for en mer varig pensjon.

Tall fra NAV viser at 2 856 personer mottok supplerende stønad ved utgangen av 2009, det vil si en økning på omlag 6 prosent fra 2008. Ved utgangen av 2009 mottok 71 prosent redusert supplerende stønad, fordi mange i tillegg mottok alderspensjon fra Folketrygden. Av de 2 856 mottakerne av supplerende stønad i 2009 var det 1 838 enslige stønadsmottakere (www.nav.no).

Det er hovedsakelig unge mennesker som mottar sosialhjelp. Introduksjonsstønaden som ble innført i 2004 er også en ordning for hovedsakelig yngre personer i alderen 26-35 år. Innvandrere er også unge sammenlignet med befolkningen for øvrig. Sosialhjelpsmottakere blant innvandrere og deres norskfødte barn økte noe, fra 30 700 i 2008 til i underkant av 33 500 i 2009. Det innebærer at knapt 28 prosent av sosialhjelpsmottakerne både i 2008 og 2009 hadde innvandrerbakgrunn. Blant sosialhjelpsmottakerne var det en økning fra 76 400 personer i 2008 til 81 800 personer i 2009 i befolkningen for øvrig. Dette utgjør dette om lag 70 prosent for begge årene (Økonomisk sosialhjelp, Statistisk sentralbyrå).

Innvandrere kan være de første som går ut av arbeidsmarkedet i vanskelige tider. Arbeidsledigheten blant innvandrere økte i 2008 etter å ha hatt en nedgang årene før, noe som kan skyldes finanskrisen (registrert arbeidsledighet blant innvandrere, Statistisk sentralbyrå).

Den nyeste behovsprøvde ordningen på velferdsområdet er kvalifiseringsordningen. 40 prosent av deltakerne i kvalifiseringsprogrammet i 2009 er ifølge NAV innvandrere. NAV definerer en person som er født i et annet land enn Norge, som innvandrer (Arbeid- og velferd 3/2010). Statistisk sentralbyrå bruker betegnelsen innvandrere om personer født i utlandet av to utenlandsfødte foreldre. De har altså på et tidspunkt innvandret til Norge. Det kan dermed synes som en del behovsprøvde ordninger har relativt mange innvandrere sett i forhold til den øvrige befolkningen.

Referanser

Avgangsrisiko for førstegangssøkere av uførepensjon, Økonomiske analyser 3/2010 , Statistisk sentralbyrå.

NOU 2004:13: En ny arbeids- og velferdsforvaltning.

Arbeid og velferd, rapport nr. 3/2010, Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Danziger, S. (2002): «Comment», i Blank, R. and Haskins, R.(eds) The New World of Welfare. Washington: Brookings Institution Press.

Hove, O. (1992): «En ulykke kommer sjelden alene». Langtidsmottakere av sosialhjelp – levekår og livssituasjon. NotaBene. NKSH-rapport nr. 92: 4. Oslo.

Statistisk sentralbyrå (29. juni 2010): «Ny økning i sosialhjelpsmottaket i 2009» ( http://www.ssb.no/emner/03/04/soshjelpk/ )

Statistisk sentralbyrå (9. juli 2010): «Flere deltakere i introduksjonsordningen» ( http://www.ssb.no/emner/04/02/50/introinnv/ )

Statistisk sentralbyrå (3. februar 2010): «Flere langtidsledige» ( http://www.ssb.no/emner/06/01/aku/ )

Statistisk sentralbyrå (27. november 2008): «Lavere vekst i ledigheten blant innvandrere», ( http://www.ssb.no/emner/06/03/innvarbl/ )

Van der Wel, K (red.) (2006): Funksjonsevne blant langtidsmottakere av sosialhjelp, Høgskolen i Oslo.

Tabeller:

• Sosiale indikatorer - 7. Trygd, sosialhjelp og barnevern