Bosettingskommune og integrering blant voksne flyktninger

Norge har mer enn 400 kommuner, og det er stor variasjon fra kommune til kommune når det gjelder forhold som for eksempel arbeidsmarked, innbyggernes utdannings- og inntektsnivå, sentralitet, folketall og andel innvandrere. Disse forholdene kan tenkes å påvirke hvordan det går med flyktningene på lang sikt. For å si noe om en slik effekt av bosettingskommunens egenskaper på langsiktige integreringsutfall på individnivå er det imidlertid nødvendig at det ikke finnes systematiske forskjeller på såkalte uobserverbare kjennetegn som påvirker både hvem som bosettes hvor og hvordan det går med flyktningene i arbeidslivet og på andre sosiale arenaer. Hittil finnes det begrenset med systematisk informasjon om bosettingspraksisen i UDI (Utlendingsdirektoratet) og IMDi (Integrerings- og mangfoldsdirektoratet), samt hvorvidt hele eller deler av denne praksisen kan brukes som utgangspunkt for et kausalt forskningsdesign. Følgelig er det også begrenset hva vi vet om effekten av å bli bosatt i en kommune med visse kjennetegn for videre integrering. Det er disse spørsmålene som ligger til grunn for denne rapporten.

Rapporten starter med en gjennomgang av internasjonal (og særlig skandinavisk) litteratur på dette feltet og en oversikt over ulike systemer for bosetting. Det norske systemet tar utgangspunkt i at et statlig organ (IMDi, og tidligere UDI) fordeler flyktninger i dialog med kommunene. For å få oversikt over denne prosessen og hvordan ulike retningslinjer utøves i praksis baserer vi oss på rapporter og andre offentlige dokumenter som blant annet budsjettproposisjoner fra de ansvarlige departementer, samt intervjuer med relevante personer i IMDi. Denne gjennomgangen viser at flere hensyn er viktige i bosettingsprosessen, men at rask bosetting lenge har vært et overordnet hensyn.

Videre benytter vi data fra UDI og SSB for å undersøke empirisk hvilke flyktninger som er blitt plassert i hvilke kommuner. Vi tar for oss personer som er 18 år eller mer og som ble bosatt i Norge med offentlig hjelp i årene 2002-2012, og inkluderer både overføringsflyktninger (kvoteflyktninger) og asylsøkere som er bosatt etter å ha fått innvilget sin søknad. Resultatene bekrefter bildet fra litteraturgjennomgang og intervjuer, og viser at flyktningene ikke plasseres helt tilfeldig. Blant annet blir høyt utdannede flyktninger og kvinner oftere bosatt i sentrale, folkerike kommuner med høyt utdannings- og inntektsnivå og en høy andel innvandrere, mens barnefamilier og overføringsflyktninger i større grad blir bosatt i mindre sentrale kommuner med lavere folketall og lavere inntekts- og utdanningsnivå. Det ser ut til å være en større grad av tilfeldighet knyttet til bosettingen av overførings¬flyktninger enn for asylsøkere. I perioder med stor flyktningetilstrømming og ekstra fokus på rask bosetting ser det ut til å være færre systematiske forskjeller i hvem som bosettes hvor.

Siden det ikke er tilfeldig hvilke flyktninger som blir plassert hvor, er det vanskelig å benytte den norske bosettingsordningen som utgangspunkt for overordnede kausale analyser som skal undersøke effekten av å bli bosatt i en kommune med visse egenskaper. Korrelasjonsanalyser viser imidlertid at det er en sammenheng mellom en rekke kommuneegenskaper (herunder sentralitet, folketall og arbeidsledighet) og flere integreringsutfall (inkludert sekundærflytting, sysselsetting og utdanningsnivå) målt fem år etter bosetting. For eksempel har flyktninger som bosettes i mer usentrale kommuner større sannsynlighet for å flytte til en ny kommune og større sannsynlighet for å være i jobb fem år etter bosetting enn de som blir bosatt i mer sentrale kommuner. Men det er imidlertid ikke mulig å fastslå hvorvidt dette skyldes bosettingskommunens egenskaper eller andre ukjente bakenforliggende egenskaper hos flyktningene.