Valgaktuelt 2009

Vekst og nedgang i kommuneøkonomien

Publisert:

I løpet av den siste stortingsperioden har kommuneøkonomien gått fra et meget godt netto driftsresultat i 2006 til det dårligste resultatet noensinne i 2008. De viktigste årsakene er kraftig økning i driftsutgiftene og tap på finansielle plasseringer.

Et godt netto driftsresultat i kommuneregnskapet anses som en sentral indikator på sunn kommuneøkonomi. Kommunene hadde i flere år på begynnelsen av 2000-tallet et netto driftsresultat godt under det anbefalte nivået på 3 prosent. Kommuneøkonomien ble imidlertid kraftig forbedret i perioden 2004-2006, noe som hadde sammenheng med høy reell vekst i samlede og frie inntekter samt moderat vekst i sysselsetting og driftsutgifter. Kommunenes netto driftsresultat økte fra en bunn på 0,5 prosent i 2002 og 2003 til 5,8 prosent i 2006. I 2007 var netto driftsresultat på 2,3 prosent, en nedgang fra 2006 som kom som en følge av lav inntektsvekst og vekst i sysselsetting og driftsutgifter. Tapene som de såkalte «Terra-kommunene» ble påført i 2007, var med på å redusere kommunenes samlede netto driftsresultat med 0,4 prosentpoeng.

Negativt resultat for første gang

I 2008 var kommunenes netto driftsresultat rekordsvakt og marginalt negativt, med -0,03 prosent av inntektene. Holdes Oslo utenfor, var resultatet så svakt som -0,6 prosent. Ikke siden begrepet ble tatt i bruk i 1991 har driftsresultatet vært så dårlig, og det er første gang det er negativt på landsbasis. Det svake driftsresultatet har sammenheng med at kommunenes utgifter økte betydelig mer enn inntektene i både 2007 og 2008. Siden 2005 har inntektene økt med 24,6 prosent, fra 211 milliarder til 262 milliarder kroner, mens utgiftene har økt med 26,6 prosent, fra 207 milliarder til 261 milliarder kroner.

Netto driftsresultat

Netto driftsresultat er et sentralt resultatbegrep i kommunesektoren og gir indikasjon på størrelsen på det økonomiske handlingsrommet kommunene har til utformingen av de kommunale velferdstjenestene. Netto driftsresultat beregnes som driftsinntekter fratrukket driftsutgifter, renter og avdrag, og angis ofte i prosent av driftsinntektene. Driftsinntektene er summen av skatteinntekter, statlige rammetilskudd, øremerkede tilskudd, refusjoner og overføringer i forbindelse med løpende drift, samt salgs- og leieinntekter. Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi opererer med netto driftsresultat som hovedindikator på økonomisk balanse. Utvalget anbefaler at driftsresultatet over tid bør ligge på rundt 3 prosent. Det vil sikre at kommuner og fylkeskommuner kan opprettholde sin formue ved å sette av tilstrekkelige midler til framtidige investeringer.

Figur: Kommunenes netto driftsresultat i prosent

Økte utgifter

Store deler av utgiftshoppet i kommunene kan knyttes til økte lønnsutgifter, som i stor grad er en følge av en betydelig økning av antall avtalte årsverk1 i kommunene de siste årene og høye lønnstillegg i 2007. Nesten to tredjedeler av kommunenes brutto driftutgifter går til barnehage-, grunnskole- og pleie og omsorgssektoren. I 2008 utgjorde disse utgiftspostene henholdsvis 11,3, 22,2 og 27,9 prosent av de totale utgiftene.

Det er spesielt innenfor barnehagene og pleie og omsorg at utgiftene og antallet avtalte årsverk har økt. Innenfor barnehagesektoren var det om lag 8500 flere avtalte årsverk i 2008 enn i 2005, og siden 2005 har kommunenes utgifter til barnehager økt fra 18,3 milliarder til 29,6 milliarder kroner. Regnet i andel av brutto driftsutgifter tilsvarer dette en økning fra 8,9 til 11,3 prosent.

Det var om lag 15 500 flere avtalte årsverk innenfor helse og sosialtjenestene i kommunene i 2008 enn i 2005. Av denne økningen i avtalte årsverk var om lag 14 000 innenfor pleie og omsorg. Andelen av kommunenes totale brutto driftsutgifter som gikk til pleie og omsorg, økte samtidig fra 26,4 til 27,9 prosent, noe som tilsvarer omkring 17 milliarder kroner.

Figur: Brutto driftsutgifter, etter tjenesteområdene. Millioner kroner

 

Avtalte årsverk i kommunene, etter tjenesteområde
 
  2005 2006 2007 2008 2007-2008,
endring
i prosent
2005-2008,
endring
i prosent
 
I alt  305 352  314 223  326 757  336 411 3,0 10,2
Kommuneadministrasjonen 45 910 44 185 45 532 46 634 2,4 1,6
Barnehager 29 640 31 736 35 250 38 295 8,6 29,2
Grunnskolen 84 781 86 855 88 758 90 545 2,0 6,8
Helse- og sosialtjenester  124 977  131 460  137 068  140 486 2,5 12,4
Tekniske tjenester 6 683 6 740 6 762 6 782 0,3 1,5
Kultur 6 471 6 524 6 793 6 958 2,4 7,5
Annet 4 870 4 725 4 428 4 443 0,3 -8,8
 

Tap på finansielle plasseringer

I 2007 og 2008 hadde mange kommuner store tap på finansielle plasseringer i forbindelse med «Terra-saken» og finanskrisen. Tall for 2008 viser renteutgifter inkludert finansielle tap på om lag 13 milliarder kroner. Denne utgiftsposten utgjorde 9,4 milliarder kroner i 2007 og 6,3 milliarder i 2006, og er dermed mer enn fordoblet siden 2006. Den store nedgangen i aksjemarkedet og den høye renten ga dermed negativt utslag på kommunenes driftsresultat.

Kommuneloven bestemmer at kommunene må føre både realiserte og urealisert tap fra de finansielle plasseringene i driftsregnskapet. Tapene føres sammen med renteutgiftene i kommunenes KOSTRA-regnskap, noe som her gjør det umulig å skille tapene fra renteutgiftene.

Kommunenes inntekter

Finansieringen av kommunene og fylkeskommene skjer i hovedsak gjennom skatteinntekter, rammetilskudd, øremerkede tilskudd og brukerbetaling. Skatteinntektene og det statlige rammetilskuddet regnes som kommunenes frie inntekter og utgjorde til sammen 54 prosent av inntektene i 2008, mot 63 prosent i 2001. En av hovedgrunnene til at andelen frie inntekter i dag er lavere enn i 2001 er barnehageutbyggingen, som i stor grad er finansiert gjennom øremerkede overføringer. Selv om de frie midlene utgjør en mindre andel av de totale inntektene, er de ikke redusert i absolutte tall.

Inntektene fra eiendomsskatten har økt betraktelig de siste årene, men utgjør fortsatt bare 2,3 prosent av kommunenes samlede inntekter. I 2008 hadde 293 kommuner valgt å innføre eiendomsskatt.

Mange kommuner med under 3 prosent over tid

Siden 2001 har om lag 280 av landets 430 kommuner hatt årlige netto driftsresultat på under 3 prosent over en periode på minst tre år, omtrent 35 kommuner har hatt under 3 prosent hvert år og rundt 10 kommuner har holdt seg på 3 prosent eller mer i hele perioden. Det at så få kommuner har et resultat under 3 prosent i hele perioden, gir en indikasjon på at kommunene i stor grad tilpasser driften til inntektene. Antallet kommuner som har et resultat over 3 prosent, varierer mye fra de ulike årene; i 2008 var det 90 kommuner, mens det i 2006 var hele 310.

Utviklingen i netto driftsresultat kan gi en indikasjon på hvilket økonomisk handlingsrom kommunene har i utformingen av de kommunale velferdstjenestene. For kommuner med et lavt netto driftsresultat over tid kan det bli nødvendig å kutte i innbyggernes tjenestetilbud. Likeledes vil et høyt netto driftsresultat over tid kunne gi grunnlag for å bedre tjenestetilbudet.

 

1 Avtalte årsverk: Ansatte i referanseuka der den avtalte arbeidstida for uka er regnet om til heltid. Størrelsen er av formidlingshensyn beskrevet som årsverk selv om den bare gjelder en uke. Referanseuka ikke kan sies å være representativ for hele kalenderåret.

Kontakt