Nytt pensjonssystem - viktige avveininger i utformingen

Norge er blant de OECD-land som står overfor den sterkeste veksten i offentlige pensjonsutgifter på grunn av økningen i tallet på eldre og modningen av dagens trygdesystem. For å vurdere hvordan pensjonssystemet burde utformes for å trygge pensjonene i fremtiden, ble det satt ned en Pensjonskommisjon som avga sin innstilling i januar 2004 (NOU 2004:1). Regjeringen ga sin tilslutning til sentrale forslag fra kommisjonen gjennom St.meld. nr. 12 (2004-2005) i desember 2004, og flertallet på Stortinget ga viktige føringer med utgangspunkt i dette da saken var til behandling 26. mai i år (jf. Innst. S. nr. 195, 2004-2005). Selv om Stortingets flertall har gitt føringer for hovedprinsippene, gjenstår det likevel flere konkretiseringer som har betydning for utformingen av systemet og veksten i pensjonsutgiftene framover. Alternativet til en omlegging av pensjonssystemet for å dempe utgiftsveksten, kan være en betydelig økning i skattenivået (jf. artikler i Økonomiske analyser 5/2004) og/eller en klar begrensning i utviklingen i offentlig finansierte helse-, omsorgs- og undervisningstjenester.

Hovedprinsipper

I sin behandling av pensjonsreformen sluttet Stortingets flertall opp om bl.a. følgende hovedprinsipper (sitat av utvalgte formuleringer):

• Folketrygdens alderspensjon skal fortsatt bestå av en grunnsikring (garantipensjon) og en inntektsavhengig tilleggspensjon.
• Alderspensjonen i folketrygden skal bygge på prinsippet om at det skal lønne seg å arbeide. Det må derfor være en sammenheng mellom arbeidsinnsatsen gjennom hele livet og pensjonsytelsen, og alle år må telle med.
• Folketrygdens alderspensjon må ha en god sosial profil og bidra til utjevning av inntektsforskjeller.
• Som et ledd i å sikre bærekraft i pensjonssystemet innføres en ordning med levealderjustering (delingstall) som innebærer at pensjonsalderen i folketrygdens alderspensjon justeres med endring i forventet levealder. Den enkelte kan motvirke effekten av delingstall ved å arbeide lenger.
• Etter at pensjonsreformen er trådt i kraft, justeres løpende pensjoner i folketrygden med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten.
• Det må være en tidligpensjonsordning for alle arbeidstakere fra 62 år, også for de som har hatt lave inntekter. En slik ordning må bygge videre på AFP-ordningen.
• Det innføres obligatorisk tjenestepensjon i arbeidsforhold.

Som vist i figuren vil en videreføring av dagens pensjonssystem medføre en betydelig økning i finansieringsbyrden.

Finansieringsbyrden er her uttrykt ved en bidragsrate som er definert som folketrygdens samlede utgifter til alderspensjon, uførepensjon, etterlattepensjon, tillagt utgiftene til AFP, sett i forhold til arbeidsinntektene. Samtidig er det korrigert for at pensjonistene betaler skatt som i nivå er om lag halvparten av det lønnsmottakerne betaler. Uten omlegging av pensjonssystemet kan denne bidragsraten øke fra om lag 15 prosent i dag til nærmere 30 prosent i 2050, og ytterligere til over 35 prosent i 2100. Som nærmere omtalt i Økonomiske analyser nr. 5, 2004 kan denne økningen forklares med at større pensjonsistkull fra etterkrigsårene erstatter små pensjonistkull fra årene før krigen samtidig som levealderen forventes å øke ytterligere. Dessuten innebærer en oppbygging av rettigheter til tilleggspensjon i dagens folketrygd at de gjennomsnittlige pensjonsutbetalingene vokser.

Modernisert folketrygd

Pensjonskommisjonens og Regjeringens forslag til Modernisert folketrygd kan bidra til en betydelig demping av veksten i finansieringsbyrden. Foruten noe innstramming i pensjonsytelsene er den viktigste effekten i Modernisert folketrygd anslått å komme fra økt arbeidstilbud, i første rekke gjennom utsatt pensjonering, men også gjennom økt arbeidstilbud blant de yrkesaktive. Innføring av levealdersjustering og delingstall er det viktigste elementet i forslaget til nytt pensjonssystem. Det bidrar både til utsatt pensjoneringstidspunkt og/eller reduserte pensjonsytelser. Elementet nøytraliserer også effekten på pensjonsutgiftene av en fortsatt økning i levealderen. Det forutsettes å skje ved at den årlige alderspensjonen (for gitte pensjonsrettigheter) reduseres for hvert kull når levealderen øker, ettersom det da blir flere år å dele pensjonsrettighetene på. I tillegg til forventet gjenstående levealder skal delingstallet også gjøres avhengig av pensjoneringstidspunktet. Dersom en person går av tidlig, vil han få lavere årlig pensjon da det blir flere år å dele de opptjente pensjonsrettighetene på. Under forutsetning av at uførepensjonistene blir overført til alderspensjon ved 67 år samtidig som staten trekker sitt økonomiske bidrag til AFP-ordningen, med den konsekvens at omfanget av AFP etter hvert trolig blir beskjedent, er bidragsraten (slik den er definert ovenfor) bare anslått å øke til rundt 23 prosent i 2050 og nærme seg 25 prosent i 2100.

Manglende avklaring i forhold til uførepensjon og AFP

Mangel på avklaring av implikasjonene for uførepensjon og AFP som følge av levealdersjustering av alderspensjonen i Stortingets vedtak skaper imidlertid uklarhet om hvor sterk innstrammingen blir. En rimelig operasjonalisering av levealdersjusteringen er at den alderen hvor delingstallet er normert til 1, justeres oppover like mye som økningen i forventet levealder. Dersom uføre- og AFP-pensjonistene skal skjermes mot innstrammingen, er det naturlig at de blir overført til alderspensjon ved denne høyere aldersgrensen. Ved lavere aldre vil uførepensjonen være høyere enn den alderspensjonen som tilkjennes i Modernisert folketrygd med tilsvarende opptjening av rettigheter. En god del av den tiltenkte tilstrammingen som følge av levealdersjusteringen vil forsvinne dersom uførepensjonen og AFP skjermes mot delingstallet. Mens prinsippet med delingstallet var tiltenkt å være den viktigste innstrammende komponenten i Pensjonskommisjonenes innstilling, vil en i stedet få en forskyving av tallet på pensjonister og pensjonsutgiftene fra alderspensjon over til uførepensjon og AFP.

Det er mulig med ulik grad av innstramming i både uførepensjonen og AFP-ordningen. Konsekvensen av at uførepensjonistene og AFP-pensjonistene skjermes helt mot delingstallet, er illustrert i figuren og innebærer at bidragsraten bare ligger noe under dagens system. Avstanden ned til Modernisert folketrygd øker etter som tiden går, da en stadig større andel av pensjonistene kan komme til å være omfattet av uførepensjon og AFP framfor alderspensjon. Dersom vi også legger til grunn at uføre- og AFP-pensjonistene kan fortsette å bygge opp rettigheter fram til de går over på alderspensjon, kan dette opplegget på lang sikt til og med gi høyere pensjonsutgifter i forhold til arbeidsinntektene enn det som følger ved en videreføring av dagens system. Det skyldes at uførepensjonistene og AFP-pensjonistene får flere opptjeningsår enn i dag hvor opptjeningen stopper ved fylte 67 år.

Usikkerhet

Det er naturlig nok usikkerhet forbundet med de illustrerte beregningene rundt konsekvensene av en omlegging av pensjonssystemet. Den største usikkerheten er knyttet til effekten på pensjoneringstidspunkt og arbeidstilbud for de yrkesaktive ved Modernisert folketrygd. Dette har konsekvenser for hvor stor innstrammingen blir som følge av omleggingen. Derimot er det temmelig sikkert at det blir en betydelig vekst i finansieringsbyrden ved en videreføring av dagens system, selv uten ytterligere økning i levealderen. Dette skyldes at de store kullene av pensjonister født etter krigen erstatter de små kullene fra mellomkrigsårene samtidig som oppbyggingen av rettigheter til tilleggspensjon med dagens system fortsatt ikke er uttømt. En ytterligere økning av levealderen vil forsterke problemene. Delingstallet innebærer at effekten av økende levealder på utgiftene til alderspensjon forsvinner. Effekten på pensjoneringstidspunktet og de samlede pensjonsutgiftene er imidlertid avhengig av i hvilken grad uførepensjon og AFP skjermes mot innstrammingen.