Konsekvenser av ubalanse mellom ressurser og krav til offentlige velferdstjenester

Tidligere langsiktige fremskrivninger av norsk økonomi har vist to hovedtrekk: For det første gir videreføring av dagens skattesatser og standarden på offentlige velferdstjenester et større offentlig budsjettoverskudd enn det som kreves ifølge handlingsregelen for budsjettpolitikken frem til ca. 2020. For det andre forsvinner dette budsjettpolitiske handlingsrommet gradvis etter 2020, fordi veksten i offentlige utgifter da er systematisk sterkere enn veksten i det offentliges finansieringskilder. Tidligere fremskrivninger fra finansdepartementet, se for eksempel Perspektivmeldingen (St.meld. nr. 9, 2008-2009), har ikke spesifisert hvordan man utnytter det budsjettpolitiske handlingsrommet som åpner seg frem mot 2020. Fremskrivninger i blant annet Holmøy og Nielsen (2008a) og Heide, Holmøy, Solli og Strøm (2006) har forutsatt at det tas ut i form av lavere skatt på arbeid.

Denne rapporten analyserer de langsiktige virkningene på offentlige finanser og makroøkonomi av at man i stedet for skattelettelser benytter et eventuelt budsjettpolitisk handlingsrom til å bedre standarden på offentlige helse og omsorgstjenester (HO-tjenester), målt ved ressursbruk per bruker. Hvilket rom en slik hypotetisk politisk prioritering gir for økt HO-standard fremover, er ikke lett å anslå uten beregninger av den typen som rapporten presenterer. Våre fremskrivninger baserer seg på en kombinert bruk av modeller utviklet over mange år i Statistisk sentralbyrå, herunder spesialmodeller til å fremskrive befolkning (BEFREG), pensjonsutgifter (MOSART) og ressursbruk i offentlig tjenesteproduksjon (MAKKO), samt en generell likevektsmodell (MSG6) til å lage konsistente scenarier for norsk økonomi, med særlig vekt på veksten i skattegrunnlagene og enhetskostnadene knyttet til offentlig tjenesteproduksjon.

Beregningene viser at dersom en slik politikk var blitt ført fra 2006, ville det under plausible antakelser være rom for nær en dobling av HO-standarden det neste tiåret. Selv om en slik politikk var blitt ført fra 2006, ville en så sterk økning i HOsektorens ressursbruk neppe vært realistisk politikk. Poenget med denne rapporten har imidlertid ikke vært å gi en mest mulig realistisk prognose, selv om det er flere grunner til at den offentlige HO-sektoren vil blir høyt prioritert fremover. Videre har størrelsen på HO-standardøkningen underordnet betydning for hovedpoenget i denne rapporten: Tallfesting av forskjellen mellom virkningene på kort og lang sikt av økt HO-standard. Denne forskjellen viser seg å være relativt uavhengig av hvor mye HO-standarden økes. Beregningene viser at utgiftsvirkningen av bedre HOstandard på lang sikt kan vokse til nær det dobbelte av virkningen på beslutningstidspunktet. Det skyldes i hovedsak at økningen i antall eldre, som er tunge brukere av HO-tjenester, skyter fart etter 2020. Dermed vil standardforbedringene være vanskelige å opprettholde. Relevansen av en slik tallfesting av forskjeller mellom kort- og langsiktige virkninger av beslutninger er større desto vanskeligere det er å reversere beslutningene. Reverseringsproblemer knyttet til forbedringer av offentlig velferd er blitt påpekt i en rekke sammenhenger i norsk samfunnsdebatt, spesielt i forbindelse med innfasing av petroleumsinntekter i norsk økonomi. Erfaringer fra bl.a. Sverige og Nederland tyder på at det kan være politisk vanskelig å reversere velferdsforbedringer. En sterk økning i de eldres andel av velgermassen vil sannsynligvis forsterke eventuelle reverseringsproblemer.

For å kunne måle virkningene av en utvikling med økt offentlig HO-standard, må man ha et alternativ man kan sammenligne utviklingen med. I denne rapporten er sammenligningsgrunnlaget en fremskrivning der dagens HO-standard videreføres, mens et eventuelt budsjettpolitisk handlingsrom utnyttes til skattelettelse. Ingen av disse alternativene vil trolig bli valgt, men de stiliserer et helt sentralt og aktuelt politisk veivalg: Sterkere vekst i privat forbruk (gjennom skattelettelser og/eller økte offentlige overføringer til husholdningene), eller videre utbygging av skattefinansiert offentlig velferd. Rapporten bidrar dermed til å belyse de langsiktige økonomiske konsekvensene av dette veivalget. Et tredje alternativ er økt offentlig Konsekvenser av ubalanse mellom ressurser og krav til offentlige velferdstjenester Rapporter 2009/39 4 Statistisk sentralbyrå sparing, men det innebærer kun en utsettelse av valget mellom skattelettelse og økt offentlig velferd.

I det vi kaller referansebanen utnyttes hele det statsfinansielle rommet til å øke standarden på offentlige HO-tjenester fra og med 2010. Hovedtrekkene er:

• Frem til ca, 2020 vokser det offentliges finansieringskilder sterkere enn offentlige utgifter. Det gir rom for å øke arbeidsinnsatsen i produksjonen av offentlige HO-tjenester fra ca. 202 000 "standardårsverk", definert som 1500 timeverk, i 2007 til 520 000 standardårsverk i 2018, dvs. med 158 prosent, uten at skatteskjerpelser trengs for å overholde handlingsregelen. I 2018 innebærer dette bortimot en dobling av dagens standard. I skattelette-scenariet, hvor dagens standard videreføres, jobber "kun" 228 000 standardårsverk i den offentlige HO-sektoren i 2018. Offentlig forvaltning la i 2008 beslag på 25,0 prosent av de samlede sysselsatte timeverkene i norsk økonomi. Denne andelen holder seg omtrent uendret frem til 2018 i scenariet hvor HO-standarden holdes uendret. I scenariet med økt HO-standard øker den til 36,7 prosent i 2018.

• Den veksten i offentlig HO-produksjon som det rent statsfinansielt viser seg å være rom for, er langt sterkere enn den man har bak seg, selv om offentlige HOutgifter har vokst klart raskere enn BNP etter 1970 i Norge som i andre OECDland. Antall timeverk brukt til individrettede offentlige HO-tjenester økte med nær 43 prosent fra 1990 til 2005. Veksten i offentlig HO-produksjon i scenariet med bedringer i HO-standarden er trolig også betydelig sterkere enn det noen regjering vil gå inn for. En slik konklusjon er imidlertid ikke åpenbar før man faktisk har gjennomført realistiske fremskrivninger av skattegrunnlag og andre komponenter på utgiftssiden av offentlig forvaltnings budsjett.

• Etter 2018 kan ikke standarden lenger økes uten økning i skattesatser, egenandeler eller kutt i andre offentlige utgifter. I referansebanen har vi lagt til grunn at det vil være politisk vanskelig å bremse veksten i HO-standarden, og at det vil være vilje til å prioritere videre vekst gjennom skatteskjerpelser opp til et visst nivå på samlet skattebyrde. Konkret forutsettes standarden å øke med 2 prosent årlig – det tilsvarer omtrent realveksten i privat konsum – inntil man når en situasjon hvor direkte og indirekte skatter fra Fastlands-Norge utgjør 50 prosent av BNP. Dette "skattetaket" må nødvendigvis anslås på svært usikkert grunnlag. I dag er andelen ca. 42 prosent. Vi lar all skatteskjerpelse skje ved økt arbeidsgiveravgift. Det usikre anslaget på skattetaket nås ved en arbeidsgiveravgift på 35 prosent. Dagens nivå er vel 13 prosent. Når standarden på offentlige HO-tjenester skal forbedres med 2 prosent per år fra det relativt høye nivået man har nådd i 2018, må arbeidsgiveravgiften økes meget raskt. 35 prosent nås allerede i 2025. En hovedårsak er at antall tunge brukere av de dyrere HO-tjenestene (personer eldre enn 80 år) øker raskt fra ca. 2018. I tillegg vil en så kraftig skatteskjerpelse svekke arbeidstilbudet og dermed skattegrunnlagene. Da blir økningen i arbeidsgiveravgiften selvforsterkende. Usikkerhet og svakheter ved beregningene fjerner ikke inntrykket av at en slik politikk virker temmelig urealistisk.

• Etter 2025 må HO-standarden reduseres i hvert år for at ikke de offentlige utgiftene skal sprenge handlingsregelens ramme. I snitt faller standarden med nesten 2 prosent i året fra 2030 til 2050. Selv om standarden i 2050 fortsatt vil være nesten dobbelt så høy som i 2007, er det grunn til å tro at en slik standardreversering vil være svært vanskelig å få gjennomført.

Selv om scenariet der det åpnes for økt offentlig HO-standard kan virke urealistisk, gir fremskrivningen likevel et godt bilde av hvordan en skattefinansiert bedring av de eldres velferd, som synes ansvarlig i et mellomlangsiktig perspektiv, skaper en meget problematisk egendynamikk. Mens et raskt voksende antall eldre frem til og med 2018 opplever store forbedringer av offentlige HO-tjenester uten at skattebyrden øker, er situasjonen etter 2030 en helt annen: Man befinner seg antakelig nær grensen for hva velgerne aksepterer av skattebyrde; HO-standarden er fortsatt høy i forhold til dagens nivå, men hvert år må den kuttes med omtrent 2 prosent, dvs. like mye som den standardøkningen man bevilget seg i årene før man stanget i Rapporter 2009/39 Konsekvenser av ubalanse mellom ressurser og krav til offentlige velferdstjenester Statistisk sentralbyrå 5 skattetaket. Et langt større antall tunge eldre brukere enn i dag må antas å ha vent seg til den høye standarden, muligens også at den forbedres hvert år. Det er grunn til å anta at det vil være politisk vanskelig å reversere slike standardhevinger.

En slik konklusjon betyr ikke at vi fraråder bedring av standarden på offentlige tjenester. Vår analyse er ikke normativ. Dens hovedhensikt er å tallfeste forskjellen mellom den langsiktige og den kortsiktige kostnadsvirkningen av relativt irreversible økninger i skattefinansiert HO-standard. Som nevnt, finner vi at denne forskjellen er nær 100 prosent. Vi har vurdert hvor robuste resultatene er overfor alternative forutsetninger om noen usikre og presumptivt viktige forhold: En varig økning i petroleumsprisene, HO-sektorens relative lønnsnivå, samt arbeidstilbudsresponser. Som ventet påvirkes det statsfinansielle rommet for skattefinansierte HO-tjenester av disse antakelsene. Spesielt har arbeidstilbudet relativt stor betydning gjennom virkningen på de fleste skattegrunnlagene i fastlandsøkonomien. På den annen side gir de alternative beregningene et relativt likt bilde av behovet for reversering av HOstandarden etter at man når taket på samlet skattebyrde, selv om standardnivået blir forskjellig. Året hvor man må ty til skatteskjerpelse for å finansiere fortsatt vekst i HO-standarden, er også relativt robust overfor endringene i forutsetninger. Det samme gjelder året hvor økonomien når det anslåtte skattetaket.

Rapporten er utført på oppdrag for KS (tidligere Kommunenes sentralforbund), og utgjør en del av KS- prosjektet "Konsekvenser av manglende tilpasning mellom ressurser og velferdstjenester".

Prosjektstøtte: KS (tidligere Kommunenes sentralforbund).