Indeks for levekårsproblemer - hva kan den si oss?

---

SSBs indeks for levekårsproblemer viser store forskjeller mellom kommuner og bydeler i utbredelsen av sosiale problemer. Hvor godt fanger en slik indeks opp de faktiske forhold? Og hva er forholdet mellom de registrerte problemene og gjennomsnittsinnbyggerens levekår?

---

Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserer hvert år en indeks for levekårsproblemer. Formålet er å sammenligne kommunene med hensyn til omfanget av sosiale problemer. Indeksen bygger på syv indikatorer som, når de ses samlet, er ment å gi et representativt uttrykk for de sosiale problemene i kommunene.

Hva sier indeksen om den faktiske utbredelsen av levekårsproblemer?

Sammenligning mellom kommunene viser betydelige forskjeller i omfanget av de målte problemene. Men indeksen viser også hopning av levekårsproblemer i mange kommuner: Det vil si at høyt nivå på en problemindikator motsvares av høyt nivå også på andre. Dette utløser naturlig nok en diskusjon om hvorvidt en registerbasert indeks gjenspeiler forekomsten av de faktiske sosiale problemene.
Registrene sier i en forstand "sannheten" om hver kommune ved at de bygger på fulltelling av de aktuelle offentlige vedtak. Men antall registrerte tilfeller er ikke nødvendigvis identisk med utbredelsen i befolkningen av de problemer og behov som registeret er antatt å avspeile. Avvik mellom registerdata og underliggende behov/mørketall kan tenkes å variere fra kommune til kommune.
En rekke mindre kommuner er for eksempel praktisk talt uten sosialhjelpstilfeller. Men om dette er et godt uttrykk for behovet for sosialhjelp, er mer usikkert. Den sosiale gjennomsiktigheten i mange små lokalsamfunn kan gjøre at en del kvier seg for å oppsøke sosialkontoret. Holdningene hos det lokale tjenesteapparatet eller på sosialkontoret kan i sin tur påvirke om det søkes om og innvilges trygd eller sosialhjelp. Med hensyn til siktelser for voldskriminalitet vil både anmeldelses- og oppdagelsesrisiko kunne variere mellom kommuner. Det er store mørketall i kriminalstatistikken.
Når det gjelder arbeidsledighet, kan variasjoner mellom kommuner i registrerte ledige i noen grad gjenspeile om folk oppfatter at det har noen hensikt å registrere seg på arbeidskontoret.
Blant de anvendte registerdataene gir bare folkeregisterets data om levealder fullt samsvar mellom faktisk forekomst av det undersøkte fenomen (dødsfall) og registeret.

I hovedsak er indeksen egnet for sitt formål

For seks av de syv indikatorene i indeksen er det en viss usikkerhet knyttet til hvor godt registerdataene gjenspeiler de underliggende behovene i kommunene. I tillegg kan tolkningen av indeksen bli noe forstyrret av allmenne endringer i levekårene og at mange personer med "problematferd" flytter fra gjennomsiktige småsamfunn til mer urbane strøk, slik at problemene ikke skyldes forhold i den nåværende bostedskommunen. Tolkningen påvirkes også av at det er store forskjeller internt i den tiendedel av kommuner/bydeler med flest levekårsproblemer samt av små tall.
I hovedsak antar vi likevel at registerdataene i indeksen er en tilfredsstillende innfallsvinkel til lokale variasjoner. Konklusjonen bestyrkes av at forholdet mellom kommuner/bydeler forblir noenlunde det samme også om man studerer en alternativ problemindikator som antall barnevernstilfeller. De nevnte innvendingene mot indeksen bør mest fungere som et korrektiv til for bastante tolkninger av forskjellene i problemomfang.

Sier indeksen noe om gjennomsnittsinnbyggerens levekår?

Det hevdes ofte at indeksen burde favnet bredere og at den burde fokusere sterkere på forhold av større betydning for "majoriteten", som for eksempel barnehagedekning, antall sykehjemsplasser, forurensning og boligpriser. En bredere anlagt indeks ville gitt mer relevante holdepunkter for hvordan gjennomsnittsborgerens levekår varierer mellom ulike kommuner, og vist et annet styrkeforhold mellom kommunene. Men en slik utvidet indeks ville i mindre grad vært egnet til å belyse problemskapende forhold.
Hva er forholdet mellom den andel av befolkningen vi finner i "problemregistre" og totalbefolkningen i kommunene? Den andelen av befolkningen som dukker opp i de aktuelle registrene kan anses som forholdsvis lav. Men også den majoriteten som ikke direkte rammes av levekårsproblemene, vil mer indirekte berøres av at det finnes en minoritet med levekårsproblemer/sosiale problemer. Større deler av innbyggerne påvirkes dels gjennom sine relasjoner til de aktuelle personene, dels gjennom belastninger på kommuneøkonomien og det sosiale miljøet, og også gjennom utsatthet for selv å bli avhengige av offentlige tiltak for eksempel ved forverrede konjunkturer. Når noen blir avhengig av offentlige tiltak, kan dette være en indikasjon på at også andre står i fare for å bli avhengige av slike tiltak.
Indeksen for levekårsproblemer må ikke tolkes som et uttrykk for "hvor det er best å bo". På den annen side må det ikke underslås at indeksen gir et bilde av en viktig side av velferdssituasjonen i kommunene.

Harald Tønseth
(Harald.Tonseth@ssb.no) er rådgiver i Statistisk sentralbyrå, Seksjon for helsestatistikk.

Samfunnsspeilet nr. 6, 1999