Mange kommuner dårlig forberedt

Antallet av de eldste eldre i kommunene endres raskt, og dermed øker behovene for omsorgstjenester. Store kommunale forskjeller i tilbudene kan bli enda større. Kommunene som venter størst økning i antallet eldre, har i større grad søkt om midler fra Husbanken for å finansiere nye tilbud. Men rundt 1 av 7 av landets kommuner kan vente en betydelig økning i antall eldre over 80 år, uten at de har forberedt seg ved å søke midler til nye tilbud.

Av Ole Gulbrandsen

Er forskjellene i tjenestetilbudet for eldre urimelige store i dag i forhold til behovet i kommunene? Er det sannsynlig at disse forskjellene blir større i framtida som følge av endringer i antallet av de eldste? Disse problemstillingene vil bli belyst ved bruk av data fra Statistisk sentralbyrå, Husbanken og Norges byggforskningsinstitutt (Byggforsk).

Myndighetene har signalisert at en vil etterstrebe likeverdighet i tilbudet, og dette setter krav til kunnskapsgrunnlaget om behovene. De siste framskrivingene av eldrebefolkningen i kommunene fra Statistisk sentralbyrå er et viktig hjelpemiddel her. En summarisk gjennomgang viser at 1990-tallet fram til 1995 har gitt en mulig, men usikker økning i årsverkene i hjemmetjenestene for eldre. Utviklingen av boligtallet er også usikker og kan ha sunket til 1994, men økt det neste året. Det har vært en klar nedgang i eldre brukere av hjemmetjenester samtidig med en markert nedgang i antall institusjonsplasser.

Den offentlige innsatsen kan i bred forstand måles som samlet antall årsverk i institusjonene og i hjemmetjenestene. Målt pr. 100 personer minst 80 år var det store variasjoner mellom kommunene i 1995. De 50 kommunene med lavest innsats hadde 26 årsverk pr. 100 personer minst 80 år i gjennomsnitt, mens de 50 kommunene med høyest innsats hadde over 79 årsverk i gjennomsnitt for gruppen. Det er vanskelig å tro at den uformelle innsatsen, i form av hjelp fra familien eller andre, kan variere så meget at den kompenserer for de store forskjellene i offentlig satsing mellom kommunene.

De 50 kommunene med lavest dekningstall for årsverk i hjemmetjenester hadde i gjennomsnitt 7 årsverk pr. 100 personer minst 80 år i 1995. De 50 kommunene med høyest dekningstall hadde 36 årsverk pr. 100 minst 80 år. Gjennomsnittet for alle kommunene lå på omkring 17 årsverk. Også disse forskjellene er langt større enn en ville forvente ut fra målet om rimelig likhet i tilbudet mellom kommunene.

De 50 kommunene med lavest andel brukere av hjemmetjenester i 1995, hadde i gjennomsnitt 12 av 100 personer minst 67 år som brukere. De 50 kommunene med høyest brukerandeler hadde som gjennomsnitt 31 brukere pr. 100 minst 67 år. Om dette er urimelige forskjeller, er vanskelig å slå fast kategorisk. Men målet om «boliggjøring» av eldreomsorgen synes noe fjernt i kommuner hvor bare omkring hver tiende person i pensjonsalderen har hjemmehjelp eller hjemmesykepleie. Andelene som uttrykker behov for dette i eldrebefolkningen, er langt større, avhengig av hva slags type hjelp det dreier seg om.

Hjemmetjenestene står mer og mer sentralt i eldreomsorgen, fordi en forutsetning for å bedre omsorgen slik som en har sagt er ønskelig, er at hjemmetjenestene er godt utbygd. Når spørsmålet er hvilken utvikling kommunene har i behovet for omsorgstiltak i framtiden, er det derfor fruktbart å måle dette ved å se på endringene i behovet for hjemmetjenester på grunn av endringer i eldrebefolkningen. De siste årene har antall (og andel) brukere av hjemmetjenester som sagt gått ned, og nedgangen har først og fremst kommet i aldersgruppene under 80 år. Seks av ti brukere minst 67 år var over 80 år i 1995.

Siden de eldste øker i antall, kommer det totale brukertallet også til å øke hvis en opprettholder dekningen som en har i dag. Dette er på ingen måte sikkert vil skje. Innledningsvis pekte vi på den kraftige nedgangen i brukertallet som har skjedd fra 1992 til 1995. Dreiningen i aldersfordelingen tyder på at innsatsen mer og mer konsentreres om de som har de tyngste behovene, samtidig som de mindre kommunene kanskje «holder igjen» ved å opprettholde den tradisjonelle hjemmehjelpen i høyere grad. Konsentrasjonen av innsatsen om de eldste har sannsynligvis vært nødvendig fordi behovene har vært påtrengende store. Men hva vil skje videre framover? Vil både store og små kommuner få sterk økning i behovet?

Undersøkelsen viser at allerede om få år (2005) har 50 kommuner en økning i behovet (målt som antall brukere) på 29 prosent av det som var normal-situasjonen pr. 1.1. 1996. Ti år deretter, år 2015, har 50 kommuner en vekst på hele 64 prosent i gjennomsnitt for gruppen. På den andre siden har 50 kommuner en nedgang i behovet på 12 prosent på kort sikt, og det samme antallet en nedgang på hele 22 prosent fram til 2015.

Det er særlig mange kommuner i Akershus som vil få høy vekst i det beregnede behovet for hjemmetjenester i år 2015, ofte opp i 70-80 prosent eller høyere vekst (år 2015). For eksempel vil Ås kommune måtte regne med 69 prosent økning, Ski med 87 prosent, Nesodden 86 prosent og Asker 83 prosent. Lørenskog, Oppegård, Nittedal og Rælingen har alle en beregnet økning som ligger 100 prosent over normalantallet pr. 1.1. 1996.

Behovsøkningen kan dekkes både med økt satsing på hjemmetjenester, og dessuten ved økt bygging av omsorgsboliger eller sykehjemsplasser. For å få opplysninger om hvor godt kommunene er forberedt på endringene som kommer, kan vi se på i hvilken grad de har tatt initiativ til utbygging av slike boliger og institusjonsplasser. Husbankens tilskudds- og låneordning til omsorgsboliger og sykehjemsplasser startet i 1994. Fram til og med 1996 har et flertall av kommunene satset på utbygging ved at de har fått tilsagn om lån og tilskudd fra banken.

Undersøkelsen viser at det er en tendens til at kommuner med stor behovsøkning i årene framover, i større grad har satset på nybygging av enten omsorgsboliger eller sykehjemsplasser. Men det er likevel mange kommuner med økning i behovet, som ikke har mottatt tilsagn om lån/tilskudd i løpet av de tre første årene ordningen har vart.

Vi har sett nærmere på hvilke kommuner det er som har minst 5 prosent økning av behovet fram til 2005, og samtidig ikke har satset på nybygging. Dette er 65 kommuner, spredt over hele landet. 40 av dem har under 5000 innbyggere, for øvrig har de opptil 29000 innbyggere slik at ingen riktig store kommuner er med i denne gruppen. Som oftest øker behovet ytterligere framover til år 2010 og 2015. I noen tilfeller øker behovet med omkring 60 prosent i 2015 i forhold til 1995, og en økning på 20-30 prosent allerede i år 2005 er ikke uvanlig blant dem. Dekningsgraden av totale årsverk i pleie- og omsorgstjenestene er ofte lav. Dette innebærer at det finnes en del kommuner som ligger dårlig an i eldreomsorgen når det gjelder omfanget av omsorgstiltak, samtidig som de kan vente stor behovsøkning i årene framover.

Konklusjonen på denne gjennomgangen er at det er en viss sammenheng mellom ventet behovsvekst og initiativ til nye tiltak, men at en del kommuner ikke er godt nok forberedt på økningen av behovene i eldreomsorgen som vil komme de neste 10-15 årene. Dette kan føre til større forskjeller mellom kommunene alt etter hvor godt de i praksis likevel følger opp med utbygging av omsorgstiltak som svarer til behovsøkningen.

Figur 1: Årsverk i hjemmetjenester pr. 1 000 personer minst 67 år i kommuner gruppert etter antall innbyggere, og brukere av hjemmetjenester pr. 100 personer minst 67 år i kommuner gruppert etter antall innbyggere. 1995

Figur 2: Prosentendring i beregnet antall brukere av hjemmetjenester minst 67 år i 2005 i forhold til et normalantall i 1996 satt lik 100 for grupper av kommuner etter størrelse. Endringen er vist ved mediantallet for hver kommunegruppe

Tabeller

* Tabell 1: Beregnet antall brukere av hjemmetjenester i grupper av kommuner år 2005 og 2015 i prosent av et normal-antall for gruppene pr. 1.1.1996

* Tabell 2: Kommuner i tre grupper etter behovsøkning i eldreomsorgen fra 1995 til 2005, etter om de har mottatt tilsagn om lån/tilskudd til nye omsorgsboliger eller sykehjemsplasser i 1994-1996. Prosent (antall kommuner i parentes)

* Tabell 3: Kommuner i tre grupper etter behovsøkning i eldreomsorgen fra 1995 til 2005, etter om de har heldøgns hjemmesykepleie eller ikke. Prosent (antall kommuner i parentes)

Ole Gulbrandsen er forsker ved Boligforskningsavdelingen ved Norges byggforskningsinstitutt.

Samfunnsspeilet nr. 3, 1997