En institusjon som teller

SSB er et statistikkbyrå som på en del måter skiller seg ut fra mange andre lands byråer. Vi er ett av få med egen forskningsavdeling. Vi går også lenger i å uttale oss om det som noen vil oppfatte som politiske spørsmål, når vi for eksempel kommer med prognoser om rentenivå, arbeidsledighet eller presenterer analyser av kontroversielle temaer som eksempelvis lovbrudd blant innvandrere. Artikkelen er oversatt av Jenny Linnerud og Anne Gro Hustoft, Statistisk sentralbyrå.

Svein Longva (56) har viet hele sitt yrkesaktive liv til statistikken. Da han begynte i Statistisk sentralbyrå i 1966, som økonomistudent ved Universitet i Oslo, forventet han neppe å ende opp som administrerende direktør med over 30 års ansiennitet bak seg.

Han begynte sin karriere i Forskningsavdelingen med å utvikle økonomiske modeller og gjøre økonometriske analyser, ble forskningsdirektør i 1984 og administrerende direktør i 1991. Han hadde også et gjestestipend på Harvard Universitet og var i perioden 1989-1992 professor II i økonomi ved Universitet i Bergen.

Da han ble administrerende direktør, - en utnevnelse som kom ganske overraskende på ham, satte Longva pris på muligheten "til å oppdage institusjonen om igjen fra et helt annet perspektiv"På internasjonalt nivå er han kjent som formann for Conference of Euro-pean Statisticians (CES) og som medlem av International Statistical Institute (ISI).

En stolt fortid

Statistisk sentralbyrå feirer sitt 125-årsjubileum i 2001, ettersom det i 1876 ble etablert som en formelt uavhengig institusjon. En forgjenger, tabellkontoret innenfor Finansdepartementet, eksisterte allerede fra 1797, og den første folketellingen ble utført så tidlig som i 1769.

SSB er stolt av sin fortid: Byrået fikk allerede fra starten av en ganske framstående posisjon og hadde godt renommé i allmennheten. En av Byråets egenskaper er åpenhet i forhold til ny teknologisk og metodologisk utvikling, noe som begynte med dets første administrerende direktør. Han gjorde en stor innsats for å fremme utvalgsundersøkelser, og sørget for at den første ble utført i 1893. Han var også en av de første til å kjøpe en elektrisk hullkortmaskin som han personlig fikk fraktet over fra USA.

Lang tradisjon for samarbeid

Longva oppfatter det som helt naturlig at de nordiske landene har en meget lang tradisjon for å samarbeide, noe som delvis skyldes at landene har en felles historie, og delvis størrelse, statistiske systemer og kulturelle likheter. "Det er en stor fordel at vi ikke behøver å forklare alt fra starten av, og vi kan virkelig søke råd. Vi er veldig åpne i drøftingen av våre problemer, og forteller hverandre ikke bare suksesshistorier", sier han. De nordiske statistikkmøtene startet allerede i 1889. Nå møtes de administrerende direktørene hvert år, med et større møte hvert tredje år. I tillegg er det et visst antall bilaterale møter for å diskutere spesifikke emner. Nest etter de mange samarbeidsprosjektene, og et nært samarbeid innenfor IT, databaser, anvendelse av registre osv., er trolig det mest synlige resultatet av det nordiske samarbeidet den statistiske årboken og CD-ROM-en "Statistikk på tvers av landegrensene". Basert på data fra den felles nordiske statistikkdatabasen, og annen informasjon knyttet til store byregioner levert av de nordiske statistikkbyråene, gir den data for et vidt spekter av statistiske områder for Danmark, Færøyene, Island, Norge, Grønland, Finland, Sverige og Åland.

Statistisk sentralbyrå er en uavhengig institusjon under Finansdepartementet. Den har rundt 900 ansatte fordelt på to steder: i overkant av 500 i Oslo og nesten 400 i Kongsvinger. Mer enn 50 prosent av de ansatte har en universitetsgrad. Statistikkloven fra 1989, den andre i institusjonens historie, gir det lovmessige rammeverket for Byråets virksomhet. At SSBs administrerende direktører har en tendens til å beholde stillingene sine lenger (med embetstid mellom ca. 10 og 46 år) enn regjeringene som utnevner dem, kan tolkes som et bevis på faglig uavhengighet.

Statistisk sentralbyrå arbeider aktivt for å profilere offisiell statistikk og bestreber seg på å spille en rolle i den offentlige debatten. Dette innebærer ikke bare gleden ved offentlig eksponering, som f.eks. det å kunne se administrerende direktør på kveldsnyhetene, men også oppgaver som er mindre synlige for allmennheten, f.eks. at Statistisk sentralbyrå deltar i flere regjeringsoppnevnte komiteer.

"Vi ønsker å være til stede og bli kreditert som kilde", forklarer Longva. "Hvis vi ikke er synlige nok, kan folk begynne å tenke Hvorfor skal vi gi penger og arbeidsinnsats til en institusjon vi aldri hører noe om?" Det at vi er velkjent og akseptert av alle politiske partier som en referansekilde, er utvilsomt et resultat av vår innsats for å gjøre offentlighet og politikere kjent med statistikken og det krevende i å produsere god statistikk.

En informert offentlig debatt

Statistisk sentralbyrå (SSB) tar sin oppgave om "å forsterke og videreutvikle demokratiet og en mer informert offentlig debatt" veldig alvorlig, et faktum som ved en tidligere anledning skapte mye oppstuss: "Før folkeavstemningen om medlemskap i EU i 1994 laget vi en rapport vedrørende økonomiske virkninger og forskjeller mellom medlemskap i EU og EØS", minnes Longva. "Den ble sterkt angrepet. Men vi sa til oss selv at om vi skal tjene offentligheten, er det spesielt viktig å gjøre det når viktige beslutninger skal tas, og vi bør derfor komme med den informasjonen vi har, i stedet for å holde den tilbake." Rapporten ble senere publisert i et akademisk tidsskrift.

Etter denne hendelsen bestemte SSB seg for å presentere statistikk som er relevant for den offentlige debatt, med jevne mellomrom før valgene. "Vi blander oss på et vis inn", innrømmer Longva "men vi gjør det for å forsyne debatten med fakta. Det kan hende at vi indirekte støtter den ene eller den andre siden. Men det er vår oppgave å sørge for at politikken og debatten har et mest mulig faktabasert grunnlag.

Dette leder oss direkte til temaet uavhengighet. Ifølge statistikkloven er SSB en uavhengig institusjon, administrativt underlagt Finansdepartementet. Dette betyr at SSB kan bli instruert av statsråden når det gjelder budsjett og administrative saker, men ikke når det gjelder statistikkproduksjonen. Forskriftene vedrørende budsjettet er generelt formulert, og SSB har en heller desentralisert ledelsesstruktur som tillater fagavdelingene selv å bestemme hvordan de vil bruke og om mulig prioritere sine ressurser.

I tillegg til å produsere det meste av Norges offisielle statistikk, er SSB blant de største samfunnsvitenskapelige instituttene her i landet. I egenskap av dette utfører SSB forskning innen økonomiske og samfunnsvitenskapelige områder, og kommer med prognoser. Dette er en veldig spesiell situasjon for et statistikkbyrå - å analysere sin egen statistikk - det øker risikoen for beskyldninger om partiskhet. "Så snart du går litt lenger enn til bare å produsere tall, deltar du uunngåelig i den offentlige debatten", sier Longva. SSB utvikler og vedlikeholder også modeller som blir brukt av Finansdepartementet og andre departementer. Etter en spesiell avtale med Stortinget står SSB til rådighet for politiske partier med analyser og modellsimulering knyttet til politiske forslag.

Han oppfatter imidlertid det faktum at forskning er en del av SSBs aktivitet mer som en styrke enn en belastning, siden det hjelper til med å belyse svakheter og forbedre kvaliteten.

Uavhengighet som holdning

Longva er streng i spørsmålet om statsråden skal få forhåndsmelding om statistikk som er klar for frigivning: "Vi har en offentlig frigivningskalender som gjør våre publiseringsplaner tilgjengelige for alle." Departementet har ingen fordeler når det gjelder å få tak i data. "De må konsultere vår hjemmeside på Internett etter frigivning på lik linje med alle andre."

"Politikerne har erkjent at vi ikke ville være til nytte for noen hvis det eksisterer tvil om vår uavhengighet", sier Longva og legger til "Uavhengighet er også en holdning. Du kan være formelt uavhengig ifølge loven, men dette kan være bare i teorien, i praksis kan en få hint fra regjeringen om å ikke frigi visse tall. Og kanskje enda verre, det er kanskje ikke engang nødvendig med et hint, du har allerede visse anelser, og handler deretter." Longva ser imidlertid ikke ut til å risikere dette.

En likeverdig partner

Det er likevel rammebetingelser SSB må respektere. Etter flere ganger å ha sagt nei, noen ganger med et lite, men likevel avgjørende flertall, er Norge ennå ikke medlem av EU. Men Norge har, som medlem av det europeiske økonomiske samarbeidet (EØS), flere statistiske forpliktelser å oppfylle.

"De formelle legale kravene er i prinsippet de samme for oss som for EUs medlemsstater og like forpliktende", forklarer Longva. I henhold til EØS-avtalen må de forskjellige EU-direktivene og -vedtektene bli godkjent av Stortinget. Med unntak av noen områder som er direkte tilknyttet til EU- eller EMU-medlemskap, f.eks. Intrastat, landbruksstatistikk og statistiske krav knyttet til pengeunionen (EMU), er det ikke gjort noen unntak innenfor statistikken. "Norge var faktisk det første landet som presenterte nasjonalregnskapet i henhold til den nye ESA 95 (European System for National Accounts)", sier Longva, ikke uten en viss stolthet.

Som en del av EØS-avtalen, deltar SSB i alle arbeidsgrupper og møter innenfor Eurostats Statistical Programme Committee, sender ansatte for å tjenestegjøre ved Eurostat og leder EFTA-sekretariatet i Luxembourg. "Vi blir behandlet som en likeverdig partner av Eurostat", sier Longva. "Vi kan ikke stemme, men vi kan delta i debatter og komme med vår mening og, vi blir faktisk spurt om vår mening."

"Den største innflytelsen utøves ved å være en aktiv partner", uttaler Longva. "Avstemningen er vanligvis en formalitet, unntatt innen noen få, vanskelige områder."

Åpen mot verden

Betydningen av arbeidet som pågår i EU innenfor statistikkområdet, har vokst med årene og merkes mer og mer. Omkring 80 prosent av Eurostats arbeid er, ifølge Longva, av direkte relevans for SSB eller utgjør en forpliktelse. Samarbeidet med EU spiller selvsagt en stor rolle, selv om SSB også er involvert i samarbeid med OECD, IMF og forskjellige FN-organisasjoner. Samarbeidet med EU er likevel av en annen karakter. Longva: "Mens annet internasjonalt arbeid ofte er relatert til utvikling av standarder og anbefalinger, primært på frivillig basis, er arbeidet innenfor Eurostat oftest en forpliktelse, og har direkte innvirkning på statistikkproduksjonen, inklusive krav til tidsrammer osv."

Men Longva føler ikke det statistiske samarbeidet med EU hovedsakelig som en belastning. "Vi får også mye", sier han. "Gjennom dette samarbeidet åpner vi institusjonen vår for omverdenen."

Svakheter

Longva har store vyer og krav med hensyn til publisering på engelsk. Han vil at all offisiell norsk statistikk skal publiseres både på norsk og engelsk, og han ser det som en svakhet at dette ikke er tilfellet. "Vi publiserer ikke nok på engelsk", sier han. "Og jeg er ikke helt fornøyd med at den engelske versjonen av vår hjemmeside er så begrenset som den er nå."

En svakhet til finnes i statistikken om offentlig sektor, et område som ifølge administrerende direktør ikke er godt nok dekket. "Dette er en særdeles utilfredsstillende situasjon ettersom en viktig del av den offentlige debatt, f.eks. om helse- og utdanningssystemet, er knyttet til dette spørsmålet."Et stort prosjekt vedrørende kommunenes rapportering til staten, der formålet er å bedre koordineringen av statistikk om tjenester og økonomi innen offentlig forvaltning, er forventet å gi viktige forbedringer, men ytterligere innsats vil sannsynligvis være nødvendig. "Ifølge IMFs standard for datadistribusjon, har vi dårlig punktlighet for statsregnskapet. Vi har spesielt problemer med kvartalsvis statistikk for statlig sektor."

Brukerdatabaser, og deres tilgjengelighet og bruk, er en annen svakhet Longva nevner. "Til nå har vi ikke vært i fremste rekke når det gjelder å tilby en brukervennlig database. De fleste var åpenbart fornøyde med det vi la ut på Internett, og de få som ber om noe mer, er vi i stand til å hjelpe på forespørsel. Vi har imidlertid nå bestemt oss for å arbeide tettere med Danmark og Sverige som ligger langt foran oss på dette området. "Longva nøler ikke med å fortsette på listen over områder med forbedringspotensiale. Han ønsker seg for eksempel bedre statistikk på regionalt nivå - et tiltak som fort blir dyrt i det spredt befolkede Norge. "Kravet om regional statistikk er presserende", sier Longva "siden regional politikk spiller en stadig viktigere rolle i Norge, og sannsynligvis også er hovedårsaken til Norges nei til EU-medlemskap i 1994."

Systematisk kvalitetsarbeid

Siden han er klar over svakhetene i det statistiske systemet, satser Longva på en systematisk tilnærming til kvalitet. Selv om det å produsere statistikk av høy kvalitet ikke er noe nytt, føler han at en mer metodisk holdning er nødvendig, noe som innebærer analyse og dokumentasjon av prosesser. Statistisk sentralbyrå har derfor nettopp begynt "et mer uttømmende program" for kvalitetsstyring under navnet "Systematisk kvalitetsarbeid".

"Forventningene til kvalitet er høyere enn noen gang", sier Longva, når han begrunner dette tiltaket. "Statistikkbruken har forandret seg radikalt. Statistikk ble tidligere brukt mer eller mindre som en generell bakgrunn, nå er den ofte knyttet direkte til beslutninger som for inflasjon som mål for EUs pengepolitikk, brutto nasjonalprodukt som basis for å fastslå EU-landenes bidrag til Brussel eller befolknings- og husholdningstall som basis for sentrale myndigheters bevilgninger til kommunene."

"Som en konsekvens av dette, er kravene til å dokumentere og verifisere kvaliteten på statistiske data mye høyere enn tidligere. Vi har ikke begynt dette kvalitetsarbeidet fordi vi ligger dårligere an enn andre", fortsetter Longva. "Men vi vet at vi har mange områder hvor vi kan bli bedre - kanskje uten store kostnader - simpelthen ved å tenke i andre baner enn de gamle, ved å omprioritere ressurser osv."

Drøm ... eller mareritt

Å si at Statistisk sentralbyrå "ligger dårligere an enn alle andre", som Longva nevnte, ville uten tvil være malplassert. Et av Byråets mest slående trekk - og tydelige styrke - er dets rett til å bruke registre.

Statistikkloven gir SSB full adgang til å bruke alle offentlige registre til statistiske formål. Dette kan ikke bestrides av eieren enten det dreier seg om skatteetaten, arbeidsmarkedsetaten eller trygdeetaten. På det nåværende tidspunkt bruker SSB omkring 60 registre drevet av forskjellige statlige eller kommunale institusjoner.

Det som gjør dette til en virkelig skattkiste for statistikere, er identifikasjonen knyttet til individer, bedrifter og bygninger. Det som synes som en drøm for statistikere, kan imidlertid forårsake mareritt hos andre. Den personlige identifikasjonen muliggjør kobling av informasjon relatert til individer eller foretak fra forskjellige registre. Dette gjør det mulig for statistikere å få maksimalt utbytte av tilgjengelig informasjon - noe som er ekstremt viktig når vi vet at det er et økende antall klager på oppgavebyrden, særlig for bedrifter. På den annen side er det nettopp dette som gir bekymring med tanke på mulig misbruk. "Konfidensialitet er enormt viktig", bemerker Longva. "Det å holde seg strengt til reglene, er faktisk et spørsmål om liv og død for et slikt system. Har du én gang mistet allmennhetens tillit, er det umulig å drive systemet videre."

Enveis trafikk

Siden et registersystem krever bruk av identifikatorer, og fordi datasikring er et så viktig område, er bruken av registre strengt regulert, og Statistisk sentralbyrå blir nøye passet på. "Vi er den eneste institusjonen med tilgang til alle de forskjellige registrene", forklarer Longva. "Det er forbudt for oss å gi informasjon på individnivå videre til andre. Loven tillater kun enveistrafikk av personlige data, bare til, og aldri fra, Statistisk sentralbyrå."

Datatilsynet er den uavhengige organisasjonen som har tilsyn med reglene og lovene som skal følges. Datatilsynet gir SSB tillatelse til å koble data, og fastsetter betingelsene for hvordan SSB kan lagre data og når SSB må slette dem. For å unngå lekkasjer og uautorisert bruk, må SSBs interne nettverk være fysisk atskilt fra eksterne systemer, noe som innebærer at f.eks. kobling til Internett kun er mulig fra PC-er uten tilknytning til det interne nettverket. Forskere kan også utnytte mulighetene ved registerbruk. Når forskere har innhentet tillatelse fra Datatilsynet, kan de be SSB om tilgang til avidentifiserte mikrodata i forskningsøyemed. "Jeg prøver å overbevise forskerne om at de lever i paradis", sier Longva, "men de fortsetter å klage på at reglene er for strenge." "Selv om SSB ikke driver registrene, er vi noen ganger involvert i oppbyggingsfasen med å etablere infrastruktur og å påvirke datainnsamlingen slik at den tilpasses statistikkens behov. "Vi gjorde nylig et stort framskritt bare ved å overbevise skattemyndighetene om å gjøre en liten forandring i formuleringen av et spørsmål", sier Longva.

Folketellingen som skal gjennomføres i 2001, skal baseres helt på registre. Og boligtellingen skal for siste gang gjennomføres med skjemaer, siden SSB jobber med et prosjekt for et system for identifikasjon av alle boenheter. Det nåværende systemet tillater ikke identifikasjon av f.eks. leiligheter i blokker. "Dette er, på det nåværende tidspunkt, det ypperste registrene kan tilby oss", sier Longva. Men SSB jobber faktisk allerede med andre muligheter for å få inn data på en enkel måte. Omsetningen, men også noen data vedrørende konsumprisindeksen, tas i et forsøksprosjekt fra strekkodesystemet brukt i butikkene. Disse systemene inneholder det daglige regnskapet for omsetning, priser og annen informasjon av verdi for statistikken.

Statistikk for folk flest

"Vi har også gjort store framskritt innenfor spredning av statistikk", sier Longva. To journalister sørger for at statistikken presenteres på en måte som er interessant for allmennheten. Vårt hovedverktøy i publiseringen er Internett. Alt publiseres der først." Med opp til to millioner treff per måned, ser denne omfattende tjenesten ut til å bli verdsatt av en befolkning på 4,5 millioner."

Internett hjelper også til med å spare penger. Det gir mulighet til å redusere andelen trykte publikasjoner til et minimum, og nedlastingen fra Internett er gratis. SSBs prispolitikk innebærer å kreve betaling for marginalkostnadene ved formidling av offisiell statistikk. Longva: "Vi mener at vi ikke skal begrense statistikkbruken til en liten del av befolkningen, og skatteyterne betaler uansett for en stor del av produksjonen av offisiell statistikk."Den delen som ansees å være kjernestatistikken og et offentlig gode, utgjør omkring 75 prosent av SSBs budsjett og finansieres av regjeringen. Omkring 25 prosent av det totale budsjettet dekkes av salg av publikasjoner og produksjon av skreddersydde produkter som selges til produksjonskostnader.

Enklere og mer informativt

Longvas store utfordring er å redusere oppgavebyrden for respondentene. Siden det er godt kjent at norsk statistikk er registerbasert, skulle man tro at norske foretak ikke har noen grunn til å klage. Kun en liten del av foretakene er med i utvalgsundersøkelser. "Men de som er med, klager, og det har de lov til", sier Longva.

"Likevel er vår del av foretakenes oppgavebyrde nokså begrenset - den er anslått til ca. 2 prosent, lignende tall er anslått for Australia, Nederland, Danmark og Sverige. Men offisiell statistikk oppfattes som den verste byrden", forklarer Longva.

"Det er lettere å forstår hvorfor du må fylle ut en selvangivelse. Du klager muligens på skattene, men fyller ut skjemaet uten å klage. Det er mye vanskeligere for næringslivet å forstå at vi trenger statistisk informasjon. Mange av dem bruker ikke statistikk selv, og hvis de gjør det, gjelder det andre avdelinger enn dem som fyller ut skjemaene." "I tillegg blir vi ofte forvekslet med andre: spørreskjemaer fra foreninger, forskningsinstitusjoner, markedsføringsfirmaer - alle disse forbindes med oss. Vi prøver derfor å gjøre vårt beste for å forklare, og vi stimulerer til å svare gjennom å tilby noe informasjon i retur, f.eks. informasjon om markedet som foretaket opererer i."

SSB har også etablert et prosjekt for elektronisk datautveksling med næringslivet. Prosjektet har til formål å bedre datautvekslingen. Et annet prosjekt innhenter statistisk informasjon direkte via foretakets interne datasystemer, f.eks. produserer regnskapssystemet statistisk informasjon som et biprodukt. "Vi vet at systemets mulighet til å produsere nødvendig statistisk informasjon ofte ligger til grunn for et foretaks valg av system, så vi har en dialog med de ledende programvareleverandørene."

Mer enn å telle epler

Longva beskriver enda en utfordring for framtiden, en løsere samfunnsstruktur. "Det er ikke lett å skille mellom forskjellige økonomiske aktiviteter i dagens informasjonsalder, grensene er utvisket", forklarer han. "Enhetene forandrer seg fort, små foretak kommer og går, og klassifiseringen av virksomhetene blir mer og mer komplisert."

"Globaliseringen gjør trafikken over grensene lettere. Samtidig forsvinner gradvis tradisjonelle sjekkpunkter som tolldeklarasjon for varer, og mange foretak har ingen fast lokalitet. På denne måten blir det vanskeligere og vanskeligere å spore både enheter og bevegelser. Det er lettere å telle epler enn bevegelser på Internett."

"Dette har stor innflytelse på statistikken. Statistikere i det østlige Europa sto overfor problemet med at alle tradisjonelle sjekkpunkter brøt sammen med kommunismen. Nye målepunkter måtte finnes og gjenoppbygges. Nå opplever vi noe lignende, men dette er forårsaket av økonomisk utvikling, ny teknologi og globalisering."

"Det er blitt mer og mer vanskelig å opprettholde et statistisk system som er det samme over tid. Derfor ser vi fram mot vanskeligere, men også mer interessante tider. Statistikk er ikke bare telling, og det blir mindre og mindre av dette - kanskje har det heller aldri vært det."